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美国边境碳调节问题探究 摘要：自民主党在美国国会选举中胜出，华盛顿对气候变 化问题的关注和提案大幅增加。为了追赶领先的欧盟，大多 数提案主张建立碳排放交易机制，这就不可避免地涉及到竞 争力和碳泄漏问题。边境碳调节措施是各项气候提案中应对 竞争力和碳泄漏问题的核心条款，不同提案对其进行了形式 各异的阐述和设计。目前，美国气候立法虽然暂时停顿，但 是一旦条件成熟，边境碳调节措施仍会汹涌而来，中国有必 要防患于未然，做好应对之策。 关键词：边境碳调节；竞争力；碳泄漏；气候 在美国众多的气候变化立法提案中，边境碳调节措施 (Border Carbon AdjustmentMeasures,简写为 BCAM)条 款始终是全球关注的焦点。国内外学者对边境碳调节措施的 讨论和认识也在不断加深。哈罗?范?阿塞尔特(Harro van Asselt)和托马斯?布鲁尔(Thomas Brewer)比较 了欧盟和美国气候立法中关于边境碳调节措施的规定，发现 欧盟和美国推出边境碳调节措施都是为了解决碳泄漏和竞 争力问题，但是欧盟注重前者，而美国更注重后者。本文则 通过研究美国第110届和111届国会中不同版本气候提案中 的边境碳调节措施，在对美国国会先后出现的气候变化提案 中的边境碳调节措施条款进行比较分析的基础上，探寻其立 法的历史沿革、趋势、缺陷，对其未来发展进行展望，并提 出我国的应对之策。 一、美国边境碳调节措施的历史沿革 2006年11月，美国民主党在110届国会选举中胜出， 华盛顿对气候问题的政治气氛随之转向。此后两届美国国会 提交了大量关于气候变化问题的提案，大多主张在美国建立 一种碳排放权交易制度。然而，在关于建立碳排放权交易制 度的议论中，竞争力问题和碳泄漏问题在美国引起了广泛的 关注和争论，从而牵引出边境碳调节措施的立法设计。 （一）美国边境碳调节措施的背景 竞争力问题特指由于实施比国外更强的减排政策，国内 某些工业部门成本上升、市场份额萎缩、生产下降等问题。 与竞争力问题相伴产生的是碳泄漏问题，即减排国家所取得 的减排量转移到气候政策宽松的国家。因为美国经济是建立 在廉价化石能源的基础之上，实施强制减排的气候政策将影 响诸多工业部门，尤其是高碳产业。反对强制减排政策呼声 最高的就是来自煤、钢铁、石油、汽车等工业的公司和行业 协会，这些利益集团常用的最有力的理由就是竞争力问题。 这些利益集团对竞争力的担心被美国独具特色的立法 程序放大。美国宪法规定，国际条约需经参议院2/3以上 多数通过，条约一旦获得批准就被置于与联邦法律相同的地 位，并成为国内法的一部分。一般而言，在参议院通过包含 具体义务的国际条约非常困难，除非这些义务已经为联邦法 律确立。联邦法律的确立虽只需简单多数通过即可，但是反 对法案的议员可以利用冗长发言程序(Filibuster Proce一dure)来阻碍法案的通过，而要想终止发言就必须 获得参议院3/5以上议员的支持，因此41位议员就可以阻 碍法案通过。上述利益集团组成的院外游说团体对本州参议 员有着很大的影响。来自能源密集州的参议员比来自其它州 的议员更倾向投法案的反对票，而能源密集州为数众多，很 容易争取41位以上的参议员。因此，这些利益集团对气候 政策的制定有着很强的制约作用。要想在参议院通过任何强 制减排政策，就必须解决好竞争力问题，边境碳调节措施正 是为解决竞争力问题而设计的。 (二)美国边境碳调节措施的立法进程 在这一背景下，2007年初，美国电力公司和国际电力工 人工会率先建议在碳排放权交易制度下引进边境碳调节措 施。这一建议立刻引起了国会议员的注意，在国会随后的气 候提案中频频出现这一条款。 110届国会有十多个气候方面的立法提案，第一个出现 边境碳调节措施的是2007年7月由杰夫?宾格曼(Jelf Bingaman)和阿伦?斯帕克特(Arlen Spector)提出的《低 碳经济法案》(s.1766),该提案提交委员会后搁置。随后， 2007年12月5日，美国参议院气候和公共工作委员会通过了乔?利伯曼(JoeLieberman )和约翰?华纳(John Warner)提出的《美国气候安全法案》(S. 2191),这是美国 第一部在议会委员会层面通过的气候法案。后期，民主党参 议员芭芭拉?鲍克瑟(Barbara Boxer)也加入作为提案人, 从而形成新的《美国气候安全法案2008》(s.3026),这是美 国110届国会提出的最重要的气候提案，该提案关于边境碳 调节措施的立法在所有提案中最为具体,篇幅达40多页。《美 国气候安全法案2008》是110届国会唯一提交参议院讨论并 进入表决程序的提案，不过最后在参议院终结辩论中未能获 得60票，因而未能提交立法表决投票。 在111届国会中，也出