农村土地三权分置改革试点.pdf

农农村村土土地地三三权权分分置置改改革革试试点点的的实实践践与与探探索索

一一、、农农村村土土地地三三权权分分置置改改革革的的政政策策背背景景与与内内涵涵

（（一一））改改革革开开放放以以农农村村土土地地制制度度的的演演变变

新中国成立后，农村土地制度经历了从“耕者有其田”到集体所有制的转变。改革开放后，家庭联产承包责任制的推行确立了“两

权分离”模式，即集体土地所有权与农户承包经营权分离。这一制度在激发农民生产积极性、解决温饱问题方面发挥了重要作

用。但随着城镇化推进和农业现代化需求增强，土地细碎化、流转不畅等问题逐渐显现。2014年中央深改组第五次会议首次

提出“三权分置”改革构想，旨在通过所有权、承包权、经营权分置并行，破解传统制度束缚。

（（二二））三三权权分分置置的的核核心心要要义义

三权分置的核心在于将土地承包经营权拆分为承包权和经营权，形成“集体所有权—农户承包权—市场经营权”的新型权利结

构。集体所有权强调土地的公有属性，农户承包权保障农民基本权益，而经营权则赋予市场主体更灵活的用地权利。这种分置

模式既坚持了农村基本经营制度，又为土地要素市场化配置提供了制度基础。例如，安徽省金寨县通过颁发土地经营权证，使

新型农业经营主体获得抵押融资资格，解决了长期存在的“融资难”问题。

二二、、三三权权分分置置改改革革试试点点的的实实践践路路径径

（（一一））确确权权登登记记颁颁证证的的制制度度基基础础

2013年启动的农村土地确权登记颁证工作为三权分置奠定了基础。截至2020年底，全国2838个县（市、区）基本完成承包地

确权，涉及2亿多农户。山东省沂南县创新“三级联审”机制，通过村组初审、乡镇复审、县级终审确保权属清晰。江苏省昆山

市建立电子化登记系统，实现承包权与经营权信息动态管理。确权过程中，各地普遍采用无人机航拍、卫星遥感等技术手段，

确权精度达到厘米级。

（（二二））经经营营权权流流转转的的市市场场化化探探索索

试点地区通过建立产权交易平台、培育新型经营主体等方式推动经营权流转。四川省崇州市创立“农业共营制”，农户以经营权

入股组建土地股份合作社，再由合作社聘请职业经理人经营。湖北省武汉市黄陂区建立“土地银行”，将零散土地集中托管后统

一招商。据农业农村部统计，2022年全国土地流转面积达5.55亿亩，流转比例超过35%，较改革前提升20个百分点。

（（三三））配配套套制制度度创创新新的的协协同同推推进进

金融配套方面，浙江省嘉兴市试点土地经营权抵押贷款，建立风险补偿基金和评估机制。截至2022年末，全市累计发放经营

权抵押贷款43.6亿元。社会保障方面，重庆市探索“以地养老”模式，允许老年农民用土地经营权置换养老服务。纠纷解决方

面，广东省佛山市成立专门的土地仲裁庭，建立“调解—仲裁—诉讼”三级调处体系，案件处理周期缩短60%。

三三、、改改革革试试点点的的阶阶段段性性成成效效与与挑挑战战

（（一一））制制度度创创新新的的实实践践成成果果

三权分置显著提升了土地利用效率。河南省滑县通过土地整理增加有效耕地8%，粮食单产提高15%。农民财产性收入渠道拓

宽，江苏省苏州市吴中区农户通过土地入股年均增收3000元。新型经营体系加速形成，全国家庭农场超过390万家，农民合作

社221万家。农业科技渗透率提升，山东省寿光市设施农业物联网覆盖率已达75%。

（（二二））改改革革深深化化面面临临的的现现实实挑挑战战

法律衔接存在滞后性，《农村土地承包法》虽已修订，但经营权物权属性尚未完全明确。部分地区流转合同不规范，四川省调

研显示23%的流转协议缺少关键条款。非粮化倾向值得警惕，浙江省某县设施农业用地中，花卉种植占比超40%。社会保障替

代机制不完善，进城农民中仅有37%纳入城镇社保体系。据国家统计局数据，2022年农民工市民化成本人均约13万元，资金

缺口明显。

四四、、完完善善三三权权分分置置制制度度的的路路径径选选择择

（（一一））法法治治保保障障体体系系的的健健全全

建议加快《农村集体经济组织法》立法进程，明确经营权抵押、继承等权能。最高人民法院可发布典型案例，统一经营权纠纷

裁判标准。海南省试点经验显示，通过司法解释明确经营权转让的优先权规则，可使纠纷发生率降低18%。

（（二二））市市场场机机制制的的优优化化升升级级

应建立全国统一的农村产权交易信息平台，推广重庆市“地票”交易模式。完善价格形成机制，河北省邯郸市引入第三方评估机

构后，土地流转价格公允性提升26%。发展经营权证券化产品，广东省佛山市发行首单土地经营权信托产品，年化收益率达

5.8%。

（（三三））配配套套改改革革的的协协同同推