中国社会保障制度60年_成就与教训_郑秉文要点详解.pdf

中国人口科学 2009 年第5 期 中国社会保障制度60 年：成就与教训 郑秉文 【摘 要】文章将中国社保制度分为改革开放前后30 年两个时期，并对其 进行评价。文章着重从 “制度参数”、“制度结构”和“制度过程”三个方面对存在 的问题进行了讨论，总结了60 年来中国社会保障制度主要成就与教训。针对“后 金融危机”时代转变增长方式，提出了“社保制度作为一个生产要素”的命题，指 出完善社保制度建设是促进经济高速增长必不可少的制度准备。 【关键词】社会保障60 年 制度比较 公共养老金 公共选择 【作 者】郑秉文 中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员。 在新中国成立60 周年之际，对社会保障的成就与教训进行总结与反思具有重要战略 ① 意义 。中国社会保障60 年的历程可大致分成两个时期，即前30 年高度计划经济的“国家/ 企业保险”时期和后30 年改革开放的现代社保制度时期。前30 年建立的苏联式“国家/ 企 业保险”与高度计划经济体制相适应；后30 年实行的国家、企业和个人三方分责制的“现代 社会保险”与市场经济相适应。对比前后30 年的制度特征并进行国际比较，找出目前存在 的问题，对中国社保制度做出准确定位，将有助于社保制度在“后金融危机”时代沿着正确 的方向不断改革，以适应和促进中国构建和谐社会和经济高速发展的双重需要。 一、前30 年社保制度的历史地位 （一）阶段特征 改革开放前30 年大致可分为3 个历史阶段。 第一阶段是 1949 ～1958 年的 “制度初创时期”。这一时期中国社保制度的主要法律依 据和政策成果是 1951 年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953 和 1956 年进 行了修订），其基本特征是：（1）在城镇基本实现应保尽保，即几乎所有类型的企业都被覆盖 进来。（2）设立项目广泛，均进入企业成本，基本上包括生命周期的各个阶段，职工家属也享有 相当的待遇水平。 （3）养老保险融资渠道为企业缴费和国家“兜底”，即企业与国家分层负责， 上缴国家部分由国家调剂使用。（4）管理体制为国家主导，企业工会具体执行。（5）实行城乡 ① 本文中“社会保障”的概念是指涵盖缴费型的社会保险与非缴费型的社会福利的广义范畴。 2 中国社会保障制度60 年：成就与教训 分立制度，以体现“城乡差别”。农村养老制度主要是以1956 年通过的《一九五六年到一九六七 年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》为政策依据，重点体现在“五保” 上；在医疗上实行的是农村合作医疗制度，即由农业生产合作社、农民和医生共同筹建保 健站，通过缴纳少量的保健费，农民可以免费享受预防保健服务及免收挂号费和出诊费。 （6）机关事业单位与企业实行分立制度，以体现“干企差别”。机关事业单位养老制度实行的 是与工龄挂钩的差别替代率；医疗实行的是公费医疗制度（即由财政支出），而企业实行的 是劳保医疗制度，由企业和保险基金双方支付。 第二阶段是 1959 ～1966 年的“制度调整时期”。这一时期的特点是：（1）在城镇，社保制 度的财务危机开始显现。随着覆盖面的扩大，公费医疗和劳保医疗逐渐出现费用上涨趋势， 给财政带来压力。为了减少财政负担，中央政府不得不出台一些限制性措施。于是，旨在控 制费用上涨而设立的干部特权和等级制度在这个时期逐渐形成。从这个角度看，等级制的 引入是财政约束的结果之一。 （2）在农村，社保覆盖面得以进一步扩大，尤其是农村“五保” 制度与合作医疗制度，人民公社制度的确立与实施进一步刺激了该制度覆盖面的扩大，并 逐渐成为农村社保制度的一个经济支撑和实施平台。上述两个特征说明，一方面，城镇社保 制度出现了覆盖面扩张和待遇水平收缩两种趋势