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如何认定违章建筑

［案情简介］

据《中国经济时报》12月28日报道：土地使用权证是农民建房的合法证据

，然而，我国土地管理部门成立较晚，因此，土地使用权证的办理状况目

前仍然相当复杂。近日，大连市沙河口区李家街王家沟的村民彭桂华很惊

讶“我们手中持有的国有土地使用权证却被大连市规划和国土资源局认

为是‘假的’（即不具有法律效力）”。这意味着他们居住数十年的房屋

都是违章建筑。眼下，与彭桂华有着相同命运的至少还有数十户。

据记者调查了解，2003年10月，大连市王家沟地区曝出：该地区土地使用

证大部分是假的。此事引起当地村民一片哗然，大连市政府有关部门立即

委托大连市公安局对71份国有土地使用权证进行鉴定后答复“除了3份

为真证外，其余68件都是假的”。假证的原因有两种：第一种55份证件没

有底档，印章也是假的；第二种13份证件虽然印章是真的，但是没有底档

，所以证件也是假的。

据调查，而属于13份证件中的7人又向大连市政府申请行政复议，认为这

种答复不具有说服力。2004年5月31日，大连市政府作出书面复议决定书

：认为这部分证件：（1）无底档；（2）无地籍编号；（3）土地证编号

与土地局编号方式不一致；（4）附图标识不规范；（5）大连市城乡规划

局沙河口分局无权发放土地使用权证；（6）部分证件的印章加盖时间在

沙河口分局成立之前。因此认为这些证件不具有法律效力。

对于大连市政府作出的行政复议，王家沟的居民王志臣提出了反驳意见

印章是真的，证件怎能说是假的呢？居民手中不可能有底档，国土局说没

有底档，谁能相信呢？居民在此住了几十年，政府部门多次查验证件，从

没有人说证件是假的。

那么这些土地证都是如何取得呢？王家沟地区的10多位居民说，王家沟位

于大连市城乡结合部，居住在此的都是农民。上世纪90年代初，有一些下

乡返城户、无住房的工人以及外来户陆续到此建房。这样就形成了农村户

口的农民和城市户口的居民混杂居住的状况，农民仍属于甘井子区管理，

居民则归沙河口区管理。

彭桂华说，上世纪90年代初政府加强了市政管理，对无证的违章建筑进行

拆除，农民、居民需要办理土地使用证，以免被拆除。因此，当时办理土

地证，审查不严，而且手续相当简单。程序为：个人写份申请，交一份身

份证复印件，再交十几块钱就可以了。

大连市国土和房屋局地籍处的王晓寰副处长说，大连市政府有关部门委托

大连市公安局对王家沟71份国有土地使用权

证进行鉴定后答复说，“除了3份为真证外，其余68件都是假的”。其实

，这主要是他们没有按正常的手续来办理国有土地使用证。王晓寰还说

“我们不排除王家沟的某些居民通过与国土局内部人搭上关系，以为花上

一两万元不经过正常手续来办证，就会取得了合法的土地证。他说，虽然

有的印章是真的，但是没有底档，这就是假的。对于国土局内部人私自盖

公章，我们局已请大连市公安局正对此事进行侦察。”

［研讨议题］

议题一：农民建房需要办理哪些手续？需要哪些部门批准？

农村向城市转化，农民房屋需要办理哪些手续？

根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定以及实践中的有关

作法，农民建房大致需要办理下述手续：其一，按规定的建房用地限额，

向所在村民小组或村民委员会提出建房设想和用地申请，填写宅基地用地

申请表；其二，村民小组或村民委员会根据乡村建设发展规划，审查和确

定其用地指标和建房地点；其三，报乡（镇）人民政府审核，确定其申请

用地是否符合乡镇土地利用总体规划和是否尽量使用了原宅基地和村内的

空闲地，其四，报县级人民政府批准；其五，建房用地如涉及农用地，还

应经市、县人民政府办理农用地转用审批手续；其六，土地行政主管部门

工作人员现场核实，确定建房用地四至，并在竣工后验收，符合原审批要

求的，发给宅基地使用证。

城镇周边地区原农业区域城市化以后，原区域土地上的农民转化成了市民

，其原建房屋所使用的农村集体土地转化成了国有土地。在这种情况下，

房屋所有人应根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，向土地所

在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原

土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，核发国有土地使用

权证书。

议题二：印章是真的，但是没有底档，能否认定土地使用权证为假？

对这种情况应该进行分析，不能一概认定土地使用权证为假或一概认定土