第六章 政府间关系.ppt

统一领导体现的是刚性体制，使中央政府拥有强大能力。 分级管理作为一种弹性机制，使权力行使方式更加灵活。 分级管理意味着中央对管理权的放松和分散。放松并不意味着放弃，中央政府在把管理权下放给地方政府的同时，还通过中央部委对全国范围内的事项进行调控。 双重管理造就了一个“矩阵难题”，形成两条权力线。一条是来自中央部委和上级职能部门的垂直权力线。借助于垂直权力线，中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级各类“条条”这只长长的“手臂”对地方政府及整个社会进行调控。 另一条是来自于同级地方政府的水平权力线。通过水平权力线，地方政府能够对同级职能部门产生实质性的影响。 中央政府制定大政方针，但是，在地方政府执行中央决策的具体运作过程上，常常缺乏具体影响。 为了维护直接管理自己的地方政府的利益和要求，几乎没有一个地方统计局不对国统局的统计规定进行修正和变通，使其最大限度地满足当地利益的要求，结果使得统计规定仅仅保留了形势上一致，而其核心的东西不少已大相径庭。形成了“年初布置计划，从上到下，层层加码，马到成功；年终数字总结，从下到上，层层加水，水到渠成”（民谣）的乱象。 四、中央政府能力悖论从何处破题 （一）选择性集权：强化中央政府在全局性事务方面的制度化权威 “在任何一个现代国家，有些权力必须是属于中央政府的。这些权力必须集中起来，即便花最大的代价也要集中，否则就不能维持一个统一的国家政权，或者造成国家的分裂，或者造成政权的地方化。” (郑永年） （二）制度性分权 （三）加快地方民主建设 “在一些西方国家，分权改革往往是两条线并行：一条是中央政府向地方政府制度性分权，一条是强化地方政府对民众的责任机制。” 五、结语：方法的反思 统一领导与分级管理不是西方的“舶来品”，也并非作者的创造，而是中国现实中一种重要的政府管理制度。本文所做的工作是，将这一隐蔽在诸多现象背后、长期为学界所忽视的重要制度总结、提炼和挖掘出来，呈现给公众。 第一，“拿鞋找脚”，注重概念、忽视现实。 从某些概念和理论出发，寻找符合理论的现实场景。不是基于现实去进行理论创新，而是用理论剪裁现实。 第二，“规范冲动”与贴标签。 这种贴标签的做法最大弊端是没有从制度自觉性出发研究中国政府间关系。具体表现为，凡是符合自己主观预设的政治治理模式和政治现实就认为是正确的，不合乎自己愿望的就不认可。 第三，注重诠释和盲目批判。 中央提出某些口号、基本方针之后，马上引经据典去论证其“正确性”，这是诠释而不是学术研究的求真态度。 另外一种倾向与之相反，对政府的重大举措、政治生活中出现的新现象，习惯于否定式批评，好像谁困难讲的越多、成绩否定得越彻底，就表明谁的认识深刻和敢于讲真话似的。这种情绪显然也不对。 第四，三段论。 该类研究的套路是：某某国家的制度安排和做法是……，中国历史上曾实行的制度安排和做法是……所以当代中国应当……；甲看法是……，乙的观点是……，当下应该……。该套路的不足是，忽视政治现象本身的逻辑和政治现象存在的制度环境。 从中国实践出发寻找理论源泉和分析框架 ！ 讨论题目 省级政府间的合作与竞争（川渝） 驻京办 周振超 第六章 政府间关系 中央集权？ 地方分权？“在世界范围比较，中国政府的分权程度是最高的，是世界上最分权的国家……几乎所有的事务我们分不清哪些是中央职能、哪些是地方职能，基本上都是各级政府合作。” （原财政部副部长楼继伟） 一个脆弱的超级大国？谢淑丽 “一些组织和学者甚至研究如何利用分权产生的地方主义来分解中国的方法。” （ 郑永年） 中央政府能力悖论：中国现实问题 一方面，中央政府确定绝大多数领域的主要规则和基本政策。 另一方面，中央政府实现自己意志和目标的能力受到诸多限制。 “中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗？” （教育部副部长张保庆） 中央政府既集权，又分权； 中央权力既是保障公民正常生活的中流砥柱，又是“遥远的权威”； 对于期盼中央帮助的公民而言，中央既近在眼前、又远在“天边”。 地方政府既是秩序的维护者、经济发展的推动力量、公共服务的主要提供者，也可能是秩序破坏者、或者分裂和动乱的渊源。 任何政权都必须回答这样一个根本性问题：以什么样的方式将其管辖地域上的各个部分整合为一个政治共同体。 讨论与思考 如何从理论上解释中央政府能力悖论？ 一、概念：政府间关系 （一）来源政府间关系，也称府际关系（intergovernmental relations，IGR）。政府间关系的概念来源于西方。1937年美国学者施耐德（Clyde Snider）在《1935—1936年的乡