境公益诉讼的必要性分析.doc

境公益诉讼的必要性分析 　　环境行政执法不力是导致我国环境公益得不到有效保障，甚至环境质量状况持续恶化的根本原因。唯有在环境行政执法体制之外建立起环境公益诉讼这一新的监督方式，才能平衡环境公益保护中污染企业与公众的参与力度和救济途径，以此督促环境行政执法远离“寻租”，并矫正政府与企业间的利益联系，最终达到提升环境行政效率、保护环境公益的法制目的。 　　【关键词】环境公益诉讼；环境行政；环境公益 　　【中图分类号】D925.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004—518X【2012】08—0153—06 　　从比较法的角度来看，少有法律对公共利益作出明确定义。因此，环境公共利益（即：环境公益）的界定存在着困境，表现在：一是从法律以外的视域来审视，无论是“公共”还是“利益”都存在着不确定性，这种不确定性的根本原因在于环境公共利益的抽象性。“公共”的不确定性主要表现在环境公益的利益主体是难以确定的——我们可以很容易地找到一个具体的私益受害主体，但一个具体案件中环境公益的受损主体范围却难以确定。“利益”的不确定性主要强调的是公众基于环境所享有的利益的内容极难确定——环境公共利益的内容多具有抽象性而难以具体化，且往往具有多面性使得法律很难周全地顾及。正是由于环境公共利益的不确定性、抽象性等特征的存在，我们界定公共利益的困境似乎从未被克服过。也正是由于环境公益的这些特性，导致当前以环境行政执法为主要手段的环境公益保护模式极易出现下文将要论述到的缺陷。笔者正是从对环境行政方式保护环境公益的缺陷分析中来论证环境公益诉讼制度的必要性。 　　一、我国环境保护难有质的突破的原因并非“无法可依” 　　追溯历史，我国第一部环境保护法律诞生于1979年9月由第五屑全国人大常委会通过的《环境保护法（试行）》。此后，经过社会各界特别是立法部门30余年的努力，伴随着2011年中国特色社会主义法律体系的基本形成，我国环境法律体系也基本完备。据统计，截至目前，我国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为各法律部门中立法速度较快的领域之一，形成了以宪法中的环境与资源法律规范为核心，以环境保护基本法和环境与资源保护单行法为主干，以其他环境与资源法规、规章为补充的较为完善的环境与资源保护法律法规体系。但令人遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境与资源保护法的日趋完善而得到根本性的，至少是逐步好转的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染物、固体废物仍然呈逐年增加的趋势。 　　在我国环境与资源法律规范已经较为完备的今天，环境污染与资源破坏仍然难以得到有效遏制，这不得不让人深思。也许，我们在面对环境问题而痛心疾首时，不应该过多地诟病环境与资源保护法的不完备，真正的问题可能出现在法的落实与实现环节。法律的生命力在于实施。环境与资源保护法律体系的形成，总体上解决了环境保护的有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出、更加紧迫，这也是在环境保护中各方面反映比较强烈、存在的缺陷与不足较多的一个问题。正如一些学者所言：法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守；我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。 　　正如孟子所云，徒法不足以自行，需要通过行政的、经济的等方式将法律的规定加以实施，这也正是环境行政之所以存在的合理性与必要性原因。那么，环境行政能否使法律进行正常的运转并发挥应有的作用呢？这一问题的答案带有不确定性。因为，环境公益的行政执法人员并非绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。一定意义上，他们也是甚至必然是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”。从岗位选择和执法积极性的调动方面，主要的影响因素就是薪酬的多少、社会地位的高低及职场升迁的可能性大小等。这样看来，环境行政人员的私人利益与公众的环境公共利益之间并没有密切关联。套用经济学的理论就是，环境行政执法部门和人员的部门利益、私人利益增益与通过执法带来的环境公共利益的增加及环境社会成本的降低之间没有必然联系。这就意味着，环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益；也不会在环境公共利益的减损和环境社会成本的升高之中受损。与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，通过对企业违反环境与资源保护法的行为或者网开一面，或者“打折”处理，这些部门或人员不但不会从减少环境行政收益中受损，反而可能获得某种利益。在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的“操纵与控制”。一旦如此，作为回报，环境行政部门和执法人员则会选择对企业的违反环境与资源保护法的行为采取放任的态度。