地方政府融资平台存在的问题及其信用风险控制.doc

地方政府融资平台存在的问题及其信用风险控制 　　一、地方政府融资平台概念界定和运作特点 　　1. 地方政府融资平台的概念界定 　　地方政府融资平台是近十年来出现的对由政府出资在辖区内开展特定业务的一类国有企业的特殊称谓。国家各部委、金融机构和监管机构对地方政府融资平台都有自己的界定。从广义上讲由地方政府出资在土地整理、基础设施建设、交通建设、产业整合和公益设施建设领域开展业务并在本行政辖区经营的国资企业都应该算作是地方政府融资平台。当前按照银监会等机构的分类标准，融资平台可分为大口径平台和小口径平台两个类型[1]。其中，大口径平台泛指前述企业，小口径平台指的是由地方政府出资在特定辖区内开展业务，且开展的业务主要是公益性项目或项目的主要偿还资金来源 70%以上依靠财政收入的国资公司。文章所指的地方政府融资平台指的是大口径的融资平台。 　　2. 从法律层面上来看，地方政府融资平台具有以下特点 　　第一，地方政府融资平台的发起主要由地方政府根据区域经济发展尤其是经济发展中需要的基础产业的发展需要设立。 　　第二，地方政府融资平台的出资者主要是政府。通常由国有资产管理部门、财政部门或国有控股公司代为出资成立。第三，公司管理层通常是由政府任命相关人员担任。公司管理层根据政府的要求开展相关业务，并对政府相关部门负责。第四，公司经营管理过程中有较为浓重的政府干预行为在其中，业务开展的市场化程度不高。 　　3. 从财务层面来看，地方政府融资平台具有以下特征 　　一是出资成立公司时非货币资金出资比例较高，主要出资方式包括：股权、土地使用权、采矿权、收费权和固定资产等非货币形式出资；二是资产规模较大，但流动性资产尤其是短期流动性资产较少；三是收入较大但应收账款的比例较高；四是资产负债率一般较高，应付账款和中短期融资比例较高；五是主要收入的最终来源是政府的土地出让收入和财政补助。 　　4. 从业务层面来看，地方政府融资平台具有以下特征 　　第一，从事的业务是非市场化的特定业务。主要包括：土地一级开发、保障房建设、环境综合整治、交通设施、机场港口、基础设施以及部分公益设施建设。第二，在特定区域内开展业务，很少跨区经营。主要服务于当地的经济建设。第三，在交通设施、机场港口等领域代地方政府行使业主的权利。在土地一级开发、保障房建设、环境综合整治和基础设施方面较多采用 BT 方式进行投资建设。第四，开发项目的规模一般较大。通常项目本身短期经营收入较弱，在很大程度上需要依靠政府出让土地获得收入并返还用以平衡建设资金。 　　二、地方政府融资平台当前存在的问题 　　地方政府融资平台当前尽管得到很大的发展，作为新凯恩斯主义的产物，地方政府融资平台从一出现开始，就伴随着各种争议和问题成长。在地方政府融资已经成为各类型金融机构融资主要业务之一的当下，这些问题的出现对于金融机构做好融资平台的信用风险管理工作提出了很大的挑战。 　　1. 法律主体资格不完整以及监管缺位问题 　　地方政府融资平台当前存在的一个主要问题就是法律主体资格不完整以及监管的缺位。地方政府融资平台一般由国有资产监督管理部门或财政部门代为履行出资成立。从产权关系上讲，这两个部门是地方政府融资平台的股东，可根据 《公司法》 相关规定通过股东大会、监事会、董事会等机构对公司的治理结构、经营管理进行设计和监督。但国资和财政部门都是地方政府的机构。这种委托代理关系是一种缺少监督的软约束关系。在很大程度上，造成地方政府融资平台企业实际就是政府编外的行政部门，使其缺少经营和决策上的独立性。 　　2. 法律法规缺失问题 　　目前适用于地方政府融资平台的法律主要是 《公司法》、《担保法》、 《预算法》 和 《物权法》。地方政府融资平台就是按照 《公司法》 搭建的企业，应按照 《公司法》 的要求进行运营。同时地方政府融资平台又完全有别于一般类型公司。因其股东是政府，从事的业务主要是提供各种类型的公共服务品以及与区域经济相关的重大发展项目建设。面对融资平台，是金融机构应将所处地政府财务状况一并评估并作为衡量其融资的依据[2]。 　　3. 运营行政化问题 　　地方政府融资平台应按照一般类型公司的治理结构来进行建设。公司的股东会、董事会、监事会和管理层也应比照相关规定进行组建和选聘。目前，地方政府融资平台运营行政化现象较为突出。形式上是公司，本质上却是行政机构。这种方式，造成了投资、融资、管理和运营中的责权分离。管理公司却不能从公司发展中获得相关利益，期望获得的是行政上的提拔。更为严重的是，由于绩效考核的软约束，部分融资平台的经营管理者存在重视投资、轻视效率、忽略效益的现象。 　　4. 出资不实问题 　　大多数融资平台是政府通过整合股权、资产和部分货币出资成立的企业。但很多地方政府为做大平台的资产。采用了高评估股权、土地和房产