我国住房保障体系的优化重构.doc

我国住房保障体系的优化重构 ———基于体系顶层设计视角的探讨( 陈峰 《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2012年第5期：47-56 （华中师范大学经济与工商管理学院教授） 摘要：在分析我国住房保障体系重构应然性的基础上，从体系顶层视角分析我国现代住房保障体系设计应遵循公平优先、兼顾效率，以及适度性保障的总体性原则，应坚持以租为主，实行保基本、广覆盖、国家保，以及分层逆向保障的基本原则；而体系设计的近期目标应以生存性保障、供给保障（实物保障）、户籍保障为主，并逐步转变为以发展性保障、需求保障（货币保障）、非户籍与户籍并重的中长期目标；探讨体系设计中的保障范围、保障形式、保障方式以及保障机制等基本框架内容。基于住房保障体系的现状与目标模式，在“去赘存精，逐渐融合；增量改革，存量优化；因地制宜，分层推进”等体系重构的基本要求下，分析各个地方政府政策实践中的廉租房、经济适用房、公租房和限价房等各类住房保障产品，如何整合到现代住房保障体系的现实路径，以期促进我国住房保障体系平稳优化及住房保障制度的可持续发展。 关键词：住房保障体系；顶层设计；住房保障制度；住房改革 一、引言 在住房制度改革不断推进的30年，我国已基本形成廉租住房（简称“廉租房”）、经济适用住房（简称“经适房”）、公共租赁住房（简称“公租房”）、限价商品住房（简称“限价房”）等保障形式的住房保障体系。然而，房价多年的不断高涨，使得住房民生问题又将我国住房制度改革推到了一个转折性关口；住房保障作为住房民生中的核心，事关社会的和谐以及经济发展的稳定，受到了前所未有的高度关注，目前住房制度改革迫切需要重新思考我国住房保障体系的基本现状和未来走向。本文认为，改革应在立足吸纳原有体系精髓的基础上，从整体性视角对我国现有住房保障体系顶层制度进行重新设计。 国内已有文献中，与住房保障体系相关问题的研究较多。其一是住房保障体系存在的某些层面的问题分析。在住房保障方式方面，唐旭君认为实物配租方式可能导致房地产市场退化、资源的浪费以及许多社会问题[]；周晓红的调研发现租金补贴大多转化为家庭收入而用于家庭日常支出，并没有起到改善低收入家庭居住现状的作用[]；也有学者从其它角度对不同保障方式存在的问题及其选择进行了分析[]。在住房保障形式方面，刘琳认为住房保障的本质含义是救助，主要形式应是廉租房[]；袁秀明、曾国安等学者分析了产权性住房保障存在的问题，建议应以租赁保障为主[]。在住房保障的进入退出机制方面，蔡玉峰等学者分析了住房保障体系中廉租住房制度等住房保障产品的进入退出机制需要有相应的配套制度[]。另外，曾国安等从不同角度较详细地分析现有住房保障体系存在的公平性问题[]。刘琳针对住房保障体系建设缓慢的问题，认为其深层次原因是中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明[]。其二是建立住房保障体系的基本原则分析。贾康、刘军民认为应遵循“基本住房需求由政府保障、进一步改善居住需求主要通过市场解决”[]；刘琳认为应坚持“宽范围，低标准，多形式，分阶段”的原则[]；申卫星则从住房保障法角度认为基本原则包含“保基本、广覆盖、分层次、国家保”[]，而韩伟认为基本原则是保障公民基本住房需要，政府主导、社会参与，与经济社会发展状况相适应的协调发展，统一的政策目标基础上的因地制宜等[]。其三是住房保障体系的基本框架分析。陈淮指出完善我国住房保障体系应当包括救助性保障、援助性保障、互助性保障和自住性保障四个层次；基于此，解读了现行住房保障体系中不同层次的住房保障产品[]。郭士征等也从不同视角解读我国现有的住房保障体系及其适度调整[]。曾国安针对所有住房保障群体，将中国城镇住房保障体系构架为出租性公租房、出售性公租房和公益性公租房等[]。 从已有文献分析来看，对我国住房保障体系存在问题的研究较为深入，也探讨了住房保障体系设计的基本原则，解读了我国现行住房保障体系的基本框架及其完善的方向。然而，对住房保障体系的基本认识并没有达成一致。如实践中，上海市正构建廉租房、共有产权房、公租房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，以共有产权房（经适房）和动迁房为主的租售并举的保障房模式[]。重庆则率先提出以公租房为主体，并形成了由廉租房、经适房、危旧房改造、城中村改造、农民工公寓、公租房组成的“5＋1”保障性住房供给模式[]。湖北黄石则利用国家“双试点”机遇，实施广泛意义上的公租房体系[]。在国家层面，相关政策文件规范的住房保障形式多种多样，包括廉租房、经适房、公租房、限价房，以及按照经适房或限价房相关优惠政策建设的棚改房、危旧改房、拆迁安置房、集资合作建房等，以“打补丁”的模式完善住房保障体系，但旧的问题并未得到解决，新的问题却又产生了。尽管相关研究涉及到住房保障的本质问题，有利于现有住房保障体系的改进与