基层政府投资的项目绩效审计评价指标的体系的研究.doc

基层政府投资的项目绩效审计评价指标的体系的研究 　　一、引言 　　基层政府投资项目绩效审计是以基层审计机关为主体，针对国家财政资金直接或间接拨款给基层政府投资项目所产生的经济性、效率性和效果性进行综合系统的审查，并对照一定的标准，做出各种客观评价，提出改进建议的一种经济监督活动。随着市场经济体制的完善、政府职能的转变、公共财政体制的建立，政府投资方向发生了重大变化，财政性建设资金逐渐投向基层政府投资项目。基层政府投资规模在不断地扩大，但同时也暴露着一些问题，一方面表现为挤占挪用建设资金的问题。据审计署2012年第6号公告：“45个县农村医疗卫生服务体系建设专项审计调查结果”中显示昌图县、岫岩满族自治县、青冈县、甘南县等14个县18个建设项目的7989.8万元建设资金，包括中央资金7846万元被地方政府或其财政、发展改革、卫生等部门滞留、挪用，占148个抽查项目计划投资总额的1.41%；另一方面表现为项目投资招标行为不规范的问题。据审计署2011年第33号公告：“388个农业基础设施建设项目审计结果”中显示，存在少数申报和施工单位通过重复申报、虚报支出等方式获取项目建设资金967.35万元约占388个项目投资总额的0.16%，其中21个县的36个项目主管部门、施工单位违规招标和转包、分包项目工程，涉及资金2.61亿元约占388个项目投资总额的4.28%。 　　根据上述基层政府投资项目目前面临的问题，我国审计机关应当有效的调整政府投资项目审计的目标和重点，从过去注重查处违规违纪问题向以效益、效率为中心的绩效审计转变。2008年，审计署颁布了《2008至2012年审计工作发展规划》，规划中提出“要围绕促进提高固定资产投资效益，查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果，深化投融资体制改革，到2012年，每年所有审计项目都将开展绩效审计”和“基本建立起符合我国经济发展需要的绩效审计评价方法体系”。 这表明投资项目的绩效审计今后将成为我国一段时期内绩效审计发展的重心和主流趋势。开展绩效审计评价的基础和载体在于构建科学、全面、合理、可行、可比的绩效审计评价指标体系，这样才能确保绩效审计评价的科学合理与客观公正。 但是从我国绩效审计发展的情况而言，基层政府仍投资项目由于缺乏科学规范的绩效审计评价指标体系，无法达到政府投资项目预期的审计目标。因此如何建立适合基层政府投资项目绩效审计的评价指标体系是当前审计实践中遇到的亟待解决的问题。 　　二、基层政府投资项目绩效审计现状 　　政府投资项目绩效审计是在我国基本建设项目规模增大的背景下出现的新型审计模式。目前我国开展的投资项目主要有竣工决算审计和跟踪审计，对于基层政府投资项目绩效审计这一领域还未形成规范的运行体系，其存在的问题主要可归为以下几点： 　　（一）基层政府主体对政府投资项目绩效审计重视度不高 开展投资项目绩效审计对基层政府和公众来说是一项新的尝试，没有足够的经验可以借鉴，因此基层政府审计主体并没有给予高度的重视。主要表现在：领导者重视度不够；基层审计机关就如何开展政府投资项目绩效审计还存在观念模糊、目标不明确、范围界定不清等问题；协作审计机关开展绩效审计的基层政府职能部门对绩效的认识和关注程度不够，不能积极配合审计机关的工作，使绩效审计开展过程中面对很大的压力。 　　（二）重视事后审计，缺乏事前事中审计 我国目前的投资项目的绩效审计大多局限于竣工决算的事后审计，以事后监督为主，缺乏事前审计的预防和事中审计对项目实施过程中的监控。由于等到项目竣工验收后才实施审计，对于本应在项目实施过程中进行审计就可以及时发现并得到解决的问题，常常要等到竣工验收后才能发现，以致错过补救的最好时机，这样损失己经发生，审查最多只能算是“秋后算账”，不能有效地预防违规行为。 　　（三）缺乏系统的基层政府投资项目绩效审计评价指标体系 基层政府投资项目绩效审计的实质是对项目的经济性、效率性和效果性进行审计，提出提高效益性的建议，促进建设单位加强管理和提高效益。评价指标应是审计人员对项目进行衡量和评价的标准、尺度，是对绩效审计提出意见和做出结论的依据。 我国关于政府投资项目绩效审计的评价研究起步较晚，指标体系建立相对匮乏。审计工作完成后，也因评价制度不健全、不充实，导致工作成果无法受到及时有效的评审及判断，致使审计部门无法做到对投资项目的公正、科学评价，因此也无法有效控制项目的开展。 　　三、基层政府投资项目绩效审计评价指标选择 　　绩效评价是在实行绩效审计过程中的重要工具，但是绩效评价必须要有一套科学可行的指标体系，才能准确地度量出政府活动的实际效果。现有绩效审计评价指标体系只注重对经济指标和领导绩效的考核，而忽略了对社会和生态环境绩效的衡量。单个指标只能对事物的某一现象