略论行政程序立法中的几个关键问题.doc

参考资料：巴蜀论文网：/ 博客：/u/2932658050 投稿邮箱：whlunwen@163.com 略论行政程序立法中的几个关键问题 【摘要】行政程序立法应着重关注行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度和调整范围等问题，它们关系着行政程序立法体系的科学性和规范效果。行政程序立法中关键问题的破解须围绕行政相对人合法权益的保护、监督，控制行政权及保障行政权合法有效地行使来展开。 【关键词】行政程序立法????目标模式????基本原则????基本制度 ????行政程序是行政主体作出行政行为所应遵循的步骤、顺序、方式和时限的总和。它是为更好地保护行政相对人的合法权益而设置的规范行政权力运行的安全装置和控制机制。 ????程序之于自由或权利保障意义重大。美国著名大法官法兰克·福特曾言，“自由的历史大致上是程序保障之历史”。①揭示了程序之于自由或权利保障的重要意义。行政程序立法旨在推进法治政府建设和保护行政相对人的合法权益。尽管我国目前施行的行政立法中也有涉及行政程序的规定，但不系统。鉴于行政行为的程序具有一定的共通性和规律性，且已有多个国家成功制定行政程序法典的先例，以及民众对行政程序立法的呼声日高，我国立法机关一直在酝酿行政程序立法，并一度将其写入全国人大立法计划。2010年3月，温家宝在国务院第三次廉政工作会议的讲话中指出，“行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序……各级政府及工作人员特别是领导干部，必须树立程序意识，严格按程序办事”，足见行政程序立法的必要性和紧迫性。 ????行政程序法的目标模式选择 ????综观域外行政程序立法，其目标模式主要有权利模式、效率模式和权利效率兼顾模式三种，即或以保障相对人权利为首要宗旨，或以追求行政效率为主要目标，或是二者兼顾，它体现了行政程序立法的价值追求和立法取向。 ????无论是之前的《行政程序法》专家试拟稿，还是作为我国地方行政程序立法破冰之举的2008年《湖南省行政程序规定》，在行政程序立法的目标模式上都是采取“权利效率兼顾模式”，以体现行政程序的两重功能。其实，兼顾模式并非是一个很好的选择，兼顾到底以谁为重？因为，对行政主体而言都不希望权力的行使受到束缚，《行政程序法》酝酿这么多年迟迟没有出台从某种程度上就说明了这一点，所以，兼顾模式有可能在实践中流于形式，最终演化为以兼顾的名义重效率而轻权利。因而，行政程序法的目标模式应选择权利模式，明确行政主体权利保护的程序义务和责任，强化行政主体的程序义务意识和行政相对人的权利意识，以规范行政主体的行政行为。而且，权利模式本身并不排斥行政效率，在注重权利保护的同时，行政主体和行政相对人的沟通更为顺畅，行政行为的每一环节也会得到行政相对人的理解和配合，从而提高行政活动的效率。 ????行政程序法的基本原则 ????行政程序法的基本原则是行政程序法典的精神内核，对行政程序法的体系建构和制度生成具有重要的统领作用。行政程序法基本原则由其目标模式决定，它是目标模式的转换媒介和重要载体。行政程序法的基本原则贯穿于行政程序法典之中，“对具体原则、专门制度和规则具有统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准和评价标准”。② ????基于权利模式的选择，行政程序法的基本原则应当包括行政公开、行政公正和行政效率原则。行政公正原则是对行政程序合理性的要求，即行政活动在实体合法的同时，程序上应富有理性，利于实现结果的公正，以使相对人合法权益得到有效保护；行政公开原则是对行政程序合理性的第二重保障，它是“指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开,使公众或者相对人知悉”。③行政公正、行政公开和行政效率三个原则作为一个有机的整体，控制着行政程序法典的框架设计和内容充实，也为行政程序立法的不断完善提供一个科学的导引。 ????行政程序法的基本制度 ????行政程序法的基本原则相对概括抽象，不具有实际的操作性和适用性，它还需要行政程序法的基本制度来具体支撑和实现。行政程序法基本制度的确立或设计，应结合我国行政管理的实际，并充分体现行政程序法基本原则的内涵和要求。具体说来，行政公正原则的基本制度应包括：征求意见制度、表明身份制度、回避制度、调查制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、合议制度、责任制度等；行政公开原则的基本制度应包括：公布制度、信息公开制度、说明理由制度、听证制度、案卷制度等；行政效率原则的基本制度包括时限制度等。其中，听证制度虽然在现行的行政立法中已有规定，如《行政处罚法》、《行政许可法》中关于处罚、许可听证程序的规定，但从行