合法性审查原则解析.pdf

·特稿· 合 G去性审委原则解析 肖龙海 [内容提要] 行政合法性原则是行政法基础理论的重要组成部分c 人民 法院之合法性审查原则乃是对具体行政行为是否合法而并非是否违法进行审 查。从逻辑上看，违法必然不合法但不合法未必就是违法。合法性审查的对 象是具体行政行为是否合法而并非相对人行为是否合法。 [关键词]行政诉讼法行政行为合法性审查 我国《行政诉讼法》第 5 条规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进 行审查。我们称之为合法性军查原则。它是指人民法院受理行政案件，对被诉的具体行政 行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。①这一涵义己为法学界普遍认可。《行政 诉讼法》颁布实施 10 年来，正是在该原则的指导下，人民法院依法运用司法审查权，对保护 公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，发挥了极为重要的 作用。随着社会的发展，市场经济体制的确立，政府职能的转变，市场经济立法的不断完善， 尤其是《中华人民共和国宪法修正案》中依法治国方略的确立，使得该原则的地位更加突出 ι 同时，不论在理论界还是实践部门，对该原则的认识也经历了一个由感性认识到理性认识的 过程。这期间人们见仁见智，对该原则都发表过自己的观点、看法。在此基础上，笔者从另 一侧面对该原则的内容作一分析。 一人民法院所要审童的是能引起外部行政法律关系产生、变更、消灭的具体行政行 为，而不是审查其他行政行为 〈行政诉讼法》第 2 条、第 11 条对可以提起行政诉讼的具体行政行为进行了概括式、列 举式相结合的界定，并在第 12 条对不得提起行政诉讼的行政行为进行了排除。由此可以看 出，人民法院只能对法律明确排除以外的具体行政行为是否合法进行审查 c 然而→提到具 体行政行为，与其相对应的就是抽象行政行为，法学界常以行政行为功能或对象的不同为标 准对其进行分类。②从而得出结论就是人民法院审查具体行政行为而不审查抽象行政行 为。这种分类尽管在逻辑上、理论上能够成立，但由于具体行政行为作为-个专门的法律本 语被赋予了法定内容，从而使其与抽象行政行为不能共同构成行政行为的全部内容，也就是 。 ρj松年 J 编《行政诉讼法学〉巾网政法大学出版衬 1994 年版， ~ 56 - 57 贞 J 。 JJ t!t荣 fé 编:(l rr政法与行政 (1;: 讼法》中岳i 政法大学出版社 1999 年版，第 115 页;罗苯才主编 Hr 政法 1: ，)lt 京 1 学 lU 版社 1996 句 j缸，第 116 页;应松 f t编:{行政行为 i弘} ，人民出版社 1993 年版，寄ì 4 页 . 8 . 合法性审查原则解析 说这种简单的分类在法律上不科学的，因为在二者之外尚存在国家行为和内部行政行为。 不过这并不是本文所要论述的。从行政诉讼法的规定看，国家行为和内部5行政行为也不属 于人民法院的审查范围，但由于二者与具体行政行为的界限明确，很易区分，所以投必要多 诀，在此需重点解决的是究竟何为具体行政行为以及如何科学、准确地将其与抽象行政行为 相区别的问题。 尽管不同的论著对具体行政行为和抽象行政行为之间区别的表述不尽相同，1旦大多包 括以下几个方面:第一，看行为所针对的对象是否特定;第二，看行为所!处理的事项是否特 定;第三，适用力是否具有普遍约束力、重复适用，还是仅限于特定范围的一次性适用等。该 三方面基本上慨括了抽象行政行为与具体行政行为的主要区别。表面上看 4两种行政行为 的界限非常明显，判断一行政行为是具体的还是抽象的，只要对照-下这三个方面的标准便 可得出结论。然而实践中常遇到些特别问题，很难用这→标准将二者分清。如某市公安局 发布一则通告，要求本市的摩托车必须在某月某日前办理市区通行牌，否贝tl.一律不得在市区 道路通行。该行为从适用对象上看，就是本市的所有摩托车主，他们都在公安机关的车辆管 理部门有明确的登记，是特定的}所针对的事项是办理市区通行牌，这也是特定的;从适用放 力上看也就是适用这么一次，并且要求在特定时间之前办理。那么该行为究竟是具体行政 行为还是抽象行政行为呢?仅仅通过此三方面标准显然很难说清。有学者认为，在这种时 候，法官实际上是有-定裁量权的，法官应该适用他的法治观念和法律意识综合考虑上述各 种解释，选择其自认为最适当的解释，将相应的对象解释为特定的或不特定的 定相应行为为具体行为或抽象行为。①这种解释不能令人f信言服，显然还没有抓住二者 的本质区别。 法律关系理论是我们认识学习每→个部门法的切人点，行政法律关系也不例外。行政 法律关系是指经行政法规范调整和确认的具有行政法上权利、义务的行政关系。由此可见 行政法规范行政主体设置法律关系模式的行为.是行政法律关系产生的前提和基础，法律事 实(法律事件和法律行为)是行政法