加强对地方性法规必要性的审查-人大研究.PDF

加强对地方性法规必要性的审查 郭俊 在地方立法过程中，立法必要性是与立法有关的部门和人员面对的重大问题，关于立法 必要性的争论则贯穿于立法的全过程，而当有些法规实施效果不佳时，关于立法必要性的争 论又会旧话重提。同时，各地现有地方性法规中，不可否认地还存在一些没有价值、无法发 挥作用的法规。这些现象的存在，影响着立法工作的效率，造成立法资源的浪费，那些没有 必要的法规的存在更是对地方立法机关的权威性和立法活动的严肃性的损害。因此，加强对 地方性法规必要性的审查和研究，对于提高地方立法质量具有十分重要的意义。 一、必要性的判定 必要性解决的是法规存在的合理性和价值问题。对于必要性的考察和判断可以从以下几 个方面进行： （一）法规所调整的事项可以用法律手段来规范，且用其他手段调整达不到社会所期望 的效果。 法律规范是现代社会占主导地位的一种社会规范，但它不是惟一的。除了法律规范之外， 还有很多其他形式的社会规范和控制手段，如道德、宗教、风俗习惯、乡规民约、组织规章 等。这些不同形式的规范有着各自的适用范围和领域，不应当也不可能相互取代。建立良好 的社会秩序需要综合协调运用这些手段，相互补充。立法不是万能的，不能一出现问题，就 寄希望于通过立法手段来解决。作为立法者，不能迷信立法，更不能滥用立法权。立法者应 当保持必要的冷静、慎重和节制，不能走向立法的迷信和狂热。 法的干预是有代价和成本的。法的干预必然使人们的行为自由受到一定的约束和限制， 法有时可能成为限制人们进行有益的创新和改革的枷锁。而且一旦制定法，国家就要设立或 指派专门的机构负责实施，就要支付该机构正常运转所需要的一切费用。立法并不是孤立的， 法规的制定只是建立并开始运行某个领域新秩序的开始。在立法时必须充分考虑和评估后续 守法、执法等所需要的成本，从而再确定此项立法是否必要和可行。 判断立法是否必要应当研究法规所调整的事项是否适合用法律手段来规范，并且用法律 规范进行调整是否有效，这需要我们在立法工作中把握好立法的角度和切入点。比如，见义 勇为是人们一直提倡的传统美德，但一段时期内这种美德受到严重挑战，见死不救、见义勇 为者“流血又流泪”等现象屡屡出现。但是否愿意见义勇为属于个人的道德素质问题，通过 立法强制人们去见义勇为是不现实而且也不可能有效的。但针对人们担忧的“英雄流血又流 泪”等现象，不少地方制定了对见义勇为人员给予奖励和保护的法规，通过解除见义勇为者 的后顾之忧来促进和倡导这种美德。这样的立法就很好地界定了界限，防止了法调整范围的 不适当扩展，解决了人们对立法必要性的疑问。 （二）法规所调整的领域确实存在着法律空白，法规的内容与法律、行政法规和其他法 规之间不存在过多重复。 每一项法规都有自己的调整范围，不同法规在调整对象上不应当有太多的交叉，否则， 不但会造成立法资源的浪费，而且会造成适用上的无所适从。每制定一项法规，都必须充分 研究该法规的立法空间，要在充分把握相关法律、行政法规和其他法规调整范围的基础上， 研究确定该法规是否有发挥作用的适度空间。 目前，在地方立法实践中有一种倾向值得重视，就是某些法规没有直接上位法，被当作 创制性法规看待，但其规范的事项却是多部法律、行政法规所规范内容的交叉和综合。此时， 所谓创制性法规就变成了对法律、行政法规中与该问题有关条款的汇编。这样的法规从根本 上讲就是不必要、无价值的，是立法资源的浪费，也是对现行有效法律、行政法规既有规定 权威性的损害。 （三）法规在其所调整的领域内是否准确把握当前的主要矛盾和突出问题，是否与社会 实际状况、人民群众的迫切需要、政府管理的重点等相吻合。 地方性法规的效力和权威性要高于政府规章和各类规范性文件，因此，每个法规基本上 确立了该领域内有关事项的基本规范秩序和管理框架，其主要制度和规范应当针对该领域内 的主要矛盾和突出问题而设计。如果法规偏离了相关领域的主要矛盾和突出问题以及人民群 众的需求，而将多数内容放在了无足轻重的次要问题上，那么这部法规对于人民群众和执法 机关来说，就不具有太多的实际价值和意义。 （四）法规所调整的前瞻性问题，应当在社会中已经有所体现，并且根据形势的发展将 来在社会中可能比较突出；法规规定制度、措施和规范所依据的基础材料是真实、准确、完 整和充分的。 法规是调整一定范围的社会关系的。没有相应的社会关系存在，则立法的基础就不存在。 因此，立法多是对既往经验的总结和对