风险管理应用於土石流灾害管理之探讨.PDF

風險管理應用於土石流災害管理之探討 陳振宇 行政院農業委員會水土保持局災害應變科科長 摘要 國內現行之土石流災害管理架構，係依據美國聯邦應變管理 署(FEMA)所提之「減災-整備-應變-復原」災害管理循環四階段 論，依災害發生前、中、後等不同階段，於2000 年災害防救法頒 布後，逐步架構出各項土石流防災應變體系與措施。然而面對複 雜而多變的土石流災害管理問題 ，實務上常遇到許多不確定性且 難以決策的情境，而風險管理所提出之風險評估、風險控制等理 論與工具，恰可補足這方面的問題。本文所提出之「土石流災害 風險管理」並非全新的管理機制 ，而是於原來的土石流災害管理 架構中加入風險的概念，為目前實務上所面臨之問題與困難，提 出另一個解決或將問題予以量化評估的途徑，同時本文亦將提出 土石流災害風險管理後續可能發展與應用的幾個方向。 關鍵詞：土石流、災害管理、風險管理 一、前言 目前國內外對於天然災害管理之理論，多以美國聯邦應變管 理署(FEMA)所提之「減災-整備-應變-復原」災害管理循環四階段 論為主流，而我國2000 年所頒布實施之災害防救法，目前雖只列 舉「災害預防」、「災害應變措施」及「災後復原重建」三階段， 但在災防法災害預防篇的第22 、23 條實已將減災與整備二者分別 條列。國內土石流災害管理近年來在行政院農業委員會水土保持 局的積極推動下，已有長足進步 ，同時依據前揭所述之「減災- 整備-應變-復原」四階段論，已逐漸架構各項完備的土石流防災 及應變體系。 然而面對複雜而多變的土石流災害管理問題，實務上常遇到 許多不確定性且難以決策的情境 ，例如，從事預警監控的人員， 應如何決定何時發布土石流警戒最為恰當？而第一線的地方政府 指揮官，在面臨災害威脅及民眾不願主動撤離的情境下，如何決 定是否應立即下達強制疏散指令？針對某地點進行土石流防災工 作時，究竟應優先採用硬體或軟體防災措施等。 針對前揭實務上，現行土石流災害管理架構尚無法完全解決 的問題，風險管理所提出之風險評估、風險控制等理論與工具， 恰可作為這些問題的解決方案。為此，本文將以風險管理的理論 為出發點，在原來的土石流災害管理架構中加入風險的概念，提 出「土石流災害風險管理」的架構，為目前實務上所面臨之問題 與困難，提出另一個解決或予以量化評估的途徑，同時本文亦將 提出土石流災害風險管理後續可能發展與應用的幾個方向。 二、現行土石流災害管理架構與遭遇問題 (一)現行土石流災害管理架構 早期針對土石流災害管理，多依據土石流的特徵、防護 對象的要求及實際可能採取的措施，以「防止土石流發生體 系」、「控制土石流運動體系」及「預防土石流危害體系」三 方面去進行土石流防治工作。亦有整合為「預防對策」(土石 流危害的迴避)及「防治對策」二大方向之架構，如圖 1 (詹錢 登, 2000) 。2000 年國內災害防救法頒布，行政院農業委員會 成為土石流災害之中央業務主管機關，並擬訂土石流災害防 救業務計畫(行政院農業委員會, 2004) ，遂依據災害防救法及 美國聯邦應變管理署(FEMA)所提災害管理循環，將土石流災 害管理分為「平時減災」、「災前整備」、「災時應變」及「災 後復原」四階段，並增列相關作業程序，分別為「土石流防 災疏散避難作業程序」、「土石流災情蒐集與通報作業程序」、 「土石流防災教育暨宣導實施要領」、「土石流災害預報與警 報作業程序」、「防止土石流二次災害暨復原重建作業程序」。 建立土石流災害防救體系中各階段之實施應變運作機制，規 範各防救災業務的整合與協調，落實土石流災害防救業務之 推動，並提供地區災害防救計畫擬訂之參考。(吳輝龍、陳樹 群、陳聯光、王淑怡、陳振宇, 2003) 圖1 土石流防治方法分類示意圖(謝正倫,1997) 事實上，前揭各種土石流災害管理