考夫曼：行政分权与政治权力.pdf

行政分权与政治权力 赫伯特 考夫曼 当今人们对官僚们的看法与本世纪 年代时大不相 同。那 时，许多人把官僚视为为了争取更美好的社会秩序而进行战斗的 英 雄 。直 至 年，杰出的新政官员保罗 阿普尔比 ）还感到有必要将其著作 《大 民主》 ）一 书题献给议案官僚 ，并且 ，那时的大部分公共行政方面 的专业学 术文献也都 以一种 自信 的、赞扬的和同一的语调来评价他们 。 直到 年代 中期，认清先前那些称赞和保护官僚的学说与实 践之间出现冲突的情况才成为可能。此时，在政府设计 的观点与 评估方面也似乎正在发生一种重大的变化 。 在我 国的历史上 ，这种变化 的发生并非首次 。相反 ，可 以把 它解释为一个在我 国政府机构的行政史上连续发生 的进程 。每发 生一次这样的变化就导致一种变革，而这些变革分别强调代议制、 政治中立权 限和行政领导地位这三方面 内容之 中的某一个方面 。 虽然这三方面 内容在我 国过去政府设计 的变更 中无一被忽视 。但 是，在不 同的历史时期分别强调 的是其 中的某一方面 的重要性 。 因此 ，举例来说，我 国最早 的各级政治机构可 以被解释为是 反对殖 民地时代 的行政统治的产物 。后来 ，国家又绝对依赖代议 制机构，这使革命 以后 的年代成为立法机构与政务官具有 巨大权 力，而行政机构的管辖权限相对薄弱的时期。然而，到 世纪中 ① 来 源 ：赫 伯 特 考夫曼 著，载 《公共行政学评论》第 期， 年 至 月版 ，第 页 。 期，立法至上、长期候选人、以及政党分肥制导致 了我 国政治机 构的普遍醒悟，即它们反过来 ，努力促进 以建立独立行政机构和 各种委员会 的方式，将行政从政治中分离出来 ，同时用引进功绩 制 的手段来打破官僚制度 中的政党垄断。但是政府 的这次分化却 降低 了其工作效率和代议制 的权威 ，而寻求统一，又使得 民选 的 最高行政长官的权力在 世纪显著地膨胀起来。 这并非是抽象地谈论代议制、政治中立权 限和行政领导地位 这三者的重要性的体现 问题 。也并非是说，作为这三方面的终结， 存在着一种在上述任一时期都应该强调 的三者之间的普遍 的一致 性 。恰恰相反 ，各阶层人士都不 同程度地意识到了政府机构在其 运行过程 中给他们带来 的不利 因素，并且鼓动改革政府机构，以 便提高他们的地位。例如，提高他们在政府体制中具有的影响力。 因此 ，各种集 团对其在政府 中的作用产生 的不满情绪，汇成 了一 种探索新 的政府形式 的力量 。一些集 团由于觉得政府未完全代表 他们 自己而感到忿恨 ；另一部分集 团也感到灰心丧气 ，原 因是虽 然他们在制定政策方面有影响力 ，但是其决定政策 的权力似乎被 政治偏见，或公共官僚机构在业务上 的无能所取代 ；还有一些集 团感到受压抑 的原因是，他们缺少一种能够把政府 中的大多数成 员结成一个团结统一、能够干实事的整体的领导权 。正是在此时， 持不同观点的相当一部分人 （并非需要绝大多数人 ）将相互说服， 表达他们对政府的不满，并支持那些要求对政府进行改革的行为， 诸如加强代议制 ，建立更好 的、政治中立 的官僚制度 ，提高最高 行政长官的权威 。然而 ，长期强调某一种改进方法 ，只能积累另 一方面 的不满 ，直至新 的改进方法获得 了足够 的支持，并得 以付 诸实践 。但是，迄今仍没有发 明出一种完全稳定的解决办法 。所 以，这种强调某一方面 以满足一部分集 团的利益 的变革交替地循 环着。 不管代议制、政治中立权 限和行政领导地位这三方面 的其 中 之一，在某一特定时期将其作用发挥得如何生机勃勃，其余二者 的作用都从未被湮没 。并且 ，不管人们是何等坚决地探索着某一 方面 的重要性，这一方面也从未发挥 出其绝大多数倡导者们所期 望的那样高的重要作用 。甚至在经过一个世纪之久的、在加强政