完善统一权威食品药品监管体制的若干思考.doc

完善统一权威食品药品监管体制的若干思考 监管体制改革是全球食品药品监管改革的重中之重。新世纪以来，我国食品药品安全问题凸显。党中央、国务院坚持人民利益至上，顺应时代发展要求，按照科学、统一、权威、高效的目标，不断改革完善我国食品药品监管体制，着力提升食品药品监管科学化、现代化水平。当前，我国食品药品监管体制改革正处于关键时期。如何贯彻落实党中央、国务院要求，尊重规律，坚守方向，保持定力，以更大的政治担当，加快构建统一权威的食品药品监管体制，需要从多角度进行思考和探索。 一、科学把握普通商品与特殊商品的关系 改革完善我国食品药品监管体制，基础而首要的任务是明确食品药品的基本属性。因为统一权威的食品药品监管体制在某种程度上源于食品药品作为“特殊商品”的基本定位。食品药品作为“特殊商品”实行特殊监管，这在国际社会已早有定论，而近年来在我国则有所动摇。目前部分市县将食品药品监管局、工商行政管理局、质量监督管理局并合为市场监督管理局的“三合一”现象，就是对食品药品基本属性进行拷问最典型的例证。 判定某类商品是否属于特殊商品，的确存在着方法论的问题。一般说来，传统的方法是从商品的流通属性进行判断的。如因实行专卖，烟草被称为“特殊商品”。其他没有实行专卖、没有流通限制、没有特殊管制的商品，往往被称为普通商品。然而，国际社会将食品药品定位于“特殊商品”，并不是从商品流通属性进行判定的，而是从食品药品作为健康产品的特定视角，或者说，是从食品药品的特殊风险的角度进行定位的。 首先，食品药品属于健康性消费品。健康权是最基础、最根本、最重要的人权。在整个生命存续期间，每个人都会消费一定数量的食品药品。随着社会的全面进步，全社会对健康问题更加关心、更加关注，食品药品安全问题也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品药品属于一次性消费品。食品药品是不能通过消费方式对食品药品安全性进行验证。因此进入消费前，食品药品就必须是安全，药品还必须是有效、稳定的。再次，食品药品属于体验品或者信任品。上世纪八十年代，根据消费者与厂商的信息不对称程度，经济学家将产品分为搜寻品、体验品和信任品。在这三种商品中，生产者与消费者之间的信息不对称依次趋于严重，生产者自愿保证质量安全的激励因此呈现递减，监管的需求呈递增趋势。食品可能属于搜寻品、体验品或者信任品，但药品绝对是体验品或者信任品。食品药品作为特殊食品的特殊地位，决定了对食品药品必须实施独立监管、统一监管和专业监管。 从国际社会的监管实践来看，作为“特殊商品”监管，食品药品监管具有以下鲜明的特点：一是监管基础的科学化。当代社会，食品从农田到餐桌、药品从实验室到医院，面临着诸多生物性、化学性、物理性风险的挑战。这些风险有些是天然的，有些是人为的；有些是显性的，有些是隐性的；有些是原发的，有些是继发或者后发的，应对这些风险需要现代科学技术的强力支撑。新世纪以来，风险治理理念的提出，标志着食品药品治理从经验治理到科学治理、从传统治理到现代治理的重大转变。这一转变在食品药品监管史上具有重要的转折点和里程碑意义。二是监管规则的统一化。随着大生产、大流通格局的形成，食品药品法律、标准等监管规则必须统一。而只有监管体制的统一，才能真正实现监管规则的统一。否则，政出多门、令出多头，必然造成市场的割裂与封闭。三是监管手段的现代化。现代食品药品生产经营活动日趋复杂，许多隐性风险都需要按照技术标准、技术规范，通过检验检测、监测评估、审核查验、鉴定等专业技术手段去识别。四是监管队伍的职业化。现代食品药品监管早已不是过去简单的卫生监管或者环境监管，而是产品内在属性要求的监管。没有良好的专业背景和职业化经验积累，是难以胜任现代食品药品监管工作的。食品药品监管队伍建设必须走专业化、职业化的道路。五是监管视野的国际化。新世纪以来，面对食品药品安全风险的多发频发，许多国家和地区都在加快监管改革步伐，建立统一权威的食品药品监管体制，积极应对食品药品安全新挑战。 二、科学把握个体安全与公共安全的关系 从历史的视角看，人类社会对食品药品安全的认知大体经历了个体安全、公共安全、国家安全和人类安全四个阶段。食品药品安全已经涵盖了逐步升级的“四大安全”。 在个人安全或者生命安全认知阶段，食品药品安全事件往往表现为个体的、偶发的事件。此时，消费者因食品药品消费受到损害时，往往追究的是食品药品研制者、生产者或者经营者的民事责任。甚至有时消费者认为，这种损害也可能源于自身的“过错”，否则别人为什么没有此遭遇。随着现代公共管理理论的勃兴和社会责任理论的发展，在公共安全认知阶段，全社会对食品药品安全关注的焦点逐步使食品药品安全事件从个体事件转变为社会事件。此时，行业协会、学术团体、消费者保护组织等参与监督的意识空前高