简析美国“吹哨人”制度对我国公众监督慈善组织的启示.docx

简析美国“吹哨人”制度对我国公众监督慈善组织的启示　　论文摘要 近年来发生的一系列危及慈善公信力的事件让学界开始重视有关慈善监督方面的研究。而美国的“吹哨人”制度是为了鼓励政府、社会组织内部成员为了公众利益，都可以通过诉讼、揭发等手段维持社会公正。吹哨者受到法律保护，鼓励公民参与社会公正监督，美国“吹哨人”制度对我国公众监督慈善组织提供了有益借鉴。　　论文关键词 监督 吹哨人 保障 权利　　我国慈善事业监督的研究主要集中在三个方面：政府、社会、慈善机构自身依照监管方式，形成良性互动的监督方式；政府、利益相关者及设立独立机构等外部监督；慈善组织内部作为主要监督方式。从以上我国慈善监督方面研究的三个角度看，我国慈善组织如何接受政府、社会（公众、其他慈善机构、其他组织）、第三方及慈善机构内部如何实现自我监督已经取得了一些成效，但公众对慈善组织的监督主要是散见在社会监督层面，对于如何设计一套公众对慈善组织的法律监督制度，以其较高的法律位阶和良好的执行力实现公众监督对我国慈善事业发展保障，则较少提及。本文通过对美国“吹哨者”制度的分析，完善公众对慈善组织实行监督的理论基础，并进一步提出具有可操作性的意见。　　一、我国公众监督慈善组织的法律现状及其影响　　（一）立法层级低，法律效率差　　当前我国的慈善立法模式主要是“分散式的立法模式”，也就是说我国目前尚没有一部完善的专门针对慈善事业的专门法律法规。涉及有关慈善事业的法条法规主要散见于其它相关法律法规中。　　从现行法律看，我国《社会登记条例》将专业协会、研究会、慈善组织均规定为社会团体法人。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业究竟是属于个人独资、合伙、还是法人三种形式中的哪一种也没有规定。我国2004年新《基金会管理条例》中认为基金会非营利性法人，而是什么类型的法人没有规定。我国现行的法人分类对公益性组织良性健康发展造成了制度性障碍。我国的公益性组织基金主要来自于社会团体、企业、个体、政府等捐赠，由此可以看出其完全符合财团法人的特征，而财团法人的特征决定了其“资合”性，而非“人合”。也就决定了财团法人不可能像社团法人那样“自律”，即通过其内部的股东会、监事会类似的的机构制约管理者。为了防止权力导致的腐败，财团法人需要他律机制，让其由外部人员对其进行监督。　　（二）立法笼统缺乏执行力　　《公益事业捐赠法》中指出：每年度受赠人应当向有关部门报告受赠财产的管理、使用情况，接受监督。必要时，政府相关部门可对财务审计。捐赠人有权向受赠人了解捐赠财产的管理、使用情况，并提出意见和建议。受赠人应当如实答复捐赠人的查询。受赠人应接受社会监督，公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况。《社会管理登记条例》中规定：社会团体的资产来源须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产。　　社会团体接受捐赠、资助，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。并接受国家相关部门监督。从以上法条的罗列中可以看出捐赠者只是得到了理论法条上的慈善项目、消息的回馈。至于怎么回馈，多长时间回馈，不及时回馈的后果均无提及。《基金会管理条例》第11、12、13、21、22条规定的社团法人管理模式。无法更好实现自律。而监事会从法条上看其监督作用也很难具有现实可操作性。　　（三）慈善组织缺乏社会社会公信力　　《2012年度中国慈善捐助报告》核心数据显示：2012年捐赠总额相比2011年相比下降3.31%，是我国年度捐赠总额连续第二年下降。2012年度美国接收社会捐款约为3162亿美元，占国内生产总值的2.0%。通过比较发现，中国GDP约为美国的1/2，但是美国的慈善捐赠总量却是中国的近24倍。《2013年度中国慈善捐助报告》显示与去年相比，透明度提高了33.1%，但公众的捐款较之前还是有很大幅度下降。慈善组织有效的公众监督是恢复慈善组织公信力，调动全民对慈善事业积极性的有效途径，真正实现我国慈善事业“全民捐全民管”。美国的“吹哨者”制度虽是政府、企业、社会组织内部工作人员为了本集体利益而实施的监督，但其良好的法律制度设计与高校率的法律执行力却可以有选择为我国公众对慈善组织监督保障所用。　　二、美国“吹哨者”制度　　（一）“吹哨者”制度的历史演进　　《欺诈声明法》（False Claims Act）是美国举报人保护制度的开端，1963年的《欺诈声明法》规定向政府举报欺诈行为的举报人能够得到适当的补偿，告发者可以在挽回的经济损失中获得一定比例的收益。但是这项法律并没有对举报者进行过多的保护，这样就造成了举报者在工作的安全与举报利