简析行政复议不予受理决定的不可诉性分析.docx

简析行政复议不予受理决定的不可诉性分析　　论文摘要 《中华人民共和国行政复议法》第19条的规定通常被视为行政复议前置条件下，起诉人可以对行政复议机关作出的行政复议不予受理决定提起行政诉讼的依据。能否对行政复议机关作出的行政复议不予受理决定提起行政诉讼，存在很大争议。　　论文关键词 行政复议 不予受理决定 不可诉性　　《中华人民共和国行政复议法》第19条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”实践中有大量的针对《中华人民共和国行政复议法》第19条规定提起的行政诉讼，或认为可诉直接以复议机关为被告立案并进行审理，或视基础具体行政行为是否属于法院受案范围而定，或者以是否须复议前置决定是否可诉。　　一、对《行政复议法》第19条的重新解读——复议前置条件下的行政复议不予受理决定不可诉　　对《行政复议法》第19条应结合《行政诉讼法》的相关规定进行理解。该条的初衷只是为了方便复议前置条件下，申请人对原具体行政行为提起的行政诉讼。因为复议前置的案件，行政相对人必须经过并结束复议程序，才能提起行政诉讼，复议机关如果对复议申请作出不予受理决定或者受理后在法定期限内不作复议决定，行政相对人的诉权就无法行使。出于保护行政相对人诉权的考虑，这两个条文才规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，可以依法向人民法院提起诉讼。而该条并没有规定，此时行政诉讼的标的就是行政复议不予受理决定；相反，此种情形下诉讼标的应该是对其申请复议的原具体行政行为。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）有关规定，“复议行为”中可诉的只有复议改变原具体行政行为和复议不作为，而行政复议不予受理决定的性质明显不同于前两者，它对申请人的权利义务没有产生实际影响，不应属于行政诉讼受案范围，不是行政诉讼的标的。　　二、现行行政诉讼司法实践对于行政复议不予受理决定的处理方式　　关于行政复议不予受理决定是否可诉，司法实践中主要有3种作法。　　（一）行政复议不予受理决定可诉　　有两种意见。一种意见将行政复议不予受理决定等同于行政复议不作为，认为基于确保当事人诉权和尊重当事人选择权的考虑，在复议前置的案件中和非复议前置的案件中，都可以对行政复议不予受理决定提起行政诉讼。对复议机关的不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼；也可以以复议机关为被告，对复议机关的不予受理决定提起行政诉讼。另一种意见认为，行政复议不予受理决定是行政复议机关积极主动回应申请人复议申请的结果，并非行政复议不作为，是一种积极的具体行政行为，具有可诉性。　　（二）行政复议不予受理决定在复议前置的情况下可诉，在非复议前置的情况下不可诉　　这种观点主要以《行政复议法》第19条为依据，认为在复议前置的情况下，行政复议不予受理决定可诉；在非复议前置的情况下，法律没有规定可以就复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定提起诉讼，故在非复议前置的情况，是对基础具体行政行为提起行政诉讼还是申请行政复议，选择权在当事人，如果法院受理当事人对行政复议不予受理决定提起的行政诉讼，只能徒增当事人与行政复议机关的诉累，故此种情形下，行政复议不予受理决定应不可诉。　　（三）应延伸审查基础具体行政行为，也就是原具体行政行为，以决定行政复议不予受理决定是否具有可诉性　　如果基础具体行政行为具有可诉性，行政复议不予受理决定就可诉；如果基础具体行政行为不可诉，行政复议不予受理决定就不可诉。　　三、行政复议不予受理决定都不可诉　　行政复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定都是不可诉的，对行政复议不予受理决定提起的诉讼可以直接裁定不予受理。　　（一）行政复议不予受理决定不属于行政诉讼受案范围　　根据《解释》第1条的规定，对公民、法人或其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。行政复议不予受理决定属于对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这一点可以比照《行政诉讼法》第25条的规定来理解。《行政诉讼法》第25条第2款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”结合《解释》第7条的规定，从《行政诉讼法》第25条的整体来解释，之所以复议机关决定维持原具体行政行为后，以作出原具体行政行为的机关为被告，是因为复议机关的维持决定没有对申请人的权利、义务关系产生实际影响。按照“举重以明