试论以加强立法为基础好国有资产监管工作的思考.doc

试论以加强立法为基础做好国有资产监管工作的思考 　　论文摘要 党的十八大报告明确指出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展……”。国有资产监督管理机构应如何正确履行出资人职责，准确把握国有资产监管的重点与边界，对目前国有资产监管存在主要认识问题，要在以《国资法》为基础的条件下，尽快出台有关行政法规，完善相关部门规章；要加强《公司法》和《国资法》对企业重大事项的管理规定学习和认识，重视公司章程的作用，才能真正做到国有资产监管的不“越位”和“错位”，才能正确维护国有权益。 　　论文关键词 企业 国有资产 国有产权 　　一、相关概念辨析 　　（一）企业国有资产与企业国有产权 　　企业国有资产《企业国有资产监督管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第378号）（下称国务院378号令）第三条规定，“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”《中华人民共和国企业国有资产法》（下称《国资法》）第二条规定：“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”应该说，《国资法》取消了国务院378号令关于“以及依法认定为国家所有的其他权益”的规定。 　　从上述规定可以看出，企业国有资产具有两个特征：第一，是国家以各种形式对企业的出资形成的。第二，是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。因此，企业国有资产与企业法人财产应加以区别。 　　企业国有产权国务院国资委、财政部3号令第二条规定，“企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。” 　　国务院国资委、财政部3号令对“企业国有产权”的定义与《国资法》及国务院378号令对“企业国有资产”定义的主要区别是：首先是“企业国有资产”变更为“企业国有产权”；其次是“企业国有产权”较“企业国有资产”范围更为广泛，“企业国有产权”除包括“国家对企业以各种形式投入形成的权益”外，增加了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”。 　　（二）国有资产转让与国有产权转让 　　1.国有资产转让：《国资法》第五十一条规定：“国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”所以《国资法》规定的国有资产转让，对于国有独资企业来讲转让的是出资；对于国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司而言转让的是股权、股份。笔者理解转让重大财产是指企业以买卖或其他方式处置其重要的固定资产、股权或其他重要财产对企业形成重大影响的行为。因此，国家出资企业转让厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产（包括国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益）属于企业法人财产转让，而非《国资法》规定的国有资产转让。 　　2.国有产权转：让国务院国资委、财政部3号令第二条规定，“国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动适用本办法。”第二十六条规定“所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。”由此可以看出，由于“企业国有产权转让”较“企业国有资产转让”包括的范围广泛，“企业国有产权转让”包括了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”转让，没有对出资企业转让除“投资所形成的应享有的权益”外其他法人财产转让进行规定。 　　二、问题分析 　　“企业国有资产”和“企业国有产权”术语在我们日常的观念中并没有被严格的加以区别，人们似乎当然的认为国有企业的资产当然属于国有资产，但如果从立法层面对上述概念不加以严格的区分，就会导致我们国有资产监管的“越位”和“错位”。 　　（一）现行规定中存在的主要问题 　　现行立法层面也没有对相关概念一整套的体系规范，自《国资法》实施以来，没有及时对相应下位法进行及时修订，现行的下位法在相关概念方面没有与上位法衔接且存在一些冲突，具体体现在以下几个方面： 　　一是下位法与上位法有关法律概念及内容不一致。《国资法》较为明确的区分了“国有资产”和“企业法人财产”的管理问题，《国资法》将国家出资企业“增减资本”、“发行债券”、“重大投资”、“转让重大财产”等事项纳入关系国有资产出资人权益的重大事项管理范围，但国务院国资委、财政部3号令中关于“国有产权”的定义似乎就是国务院378号令和《国资法》中关于“国有资产”的定义，但“国有产权”包括了应纳入“企业法人财产”的“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”