论构建我国民防管理体制.pdf

1、政府灾害管理体制的基本模式 2、上海市民防办在减灾组织体系中的职能 3、民防部门在综合减灾管理工作中应承担的职能 （三）构建我国民防管理体制要处理好综合协调问题 1、综合协调的内容 2、综合协调的法律法规授权 4 构建我国民防管理体制就是充分发挥人防组织指挥体系及指挥、通 信、警报设施和群众防空应急救援组织的作用，采取各种有效措施，协 助政府领导相关部门，组织协调对重大灾害的防范和应急救援，保护国 家和人民生命财产安全，减轻危害，实现由单一防空职能向防空与防灾 兼容的双重职能转变。本文主要讨论我国人防体制向民防体制过渡，其 职能增加而引起管理体制的改变，从灾害防御角度构建一个较为合理的 管理体制。 目前，我国人防向民防管理体制的转变属现在进行时态,国内上海、 辽宁等地人防办先行一步，在构建我国民防管理体制的过程中积累了不 少成功经验，但同时也有许多尚待完善之处。本文认为上海市民防管理 体制的构建在地方层面上具有重大的现实意义，在分析上海市民防办在 减灾组织体系中应发挥职能的基础上，以此为切入点提出了地方层面上 民防管理体制的构建要完善综合协调职能。 一、 民防及民防管理体制 （一）民防及民防管理体制的界定 民防最早是以“防空”的概念提出来的，显然这一概念蕴含的面比 较窄。随着国际局势的缓和及与自然灾害作斗争的需要，抢险救灾在民 防中所占的比重不断增加，因此目前一个全方位、多层次的综合民防概 念已经形成。这一概念不仅包括了防空袭，而且包括了保护居民在战争 5 中免受各种伤害，进而延伸到战时和平时保护居民生命和财产的安全。 民防已经发展成为战时和平时保国保民的一项重要防御国策。在保民方 面，从保护平民的生命财产少受战争和灾害的破坏，到受破坏后的抢救， 一直延伸到各种人道主义的措施；在保国方面，从维持一个国家的战时 经济国力和保护军事、政治、经济重要目标，拓展到平时抢险救灾、保 护生态环境和人类文明遗址。 前苏联军事大百科对民防的定义是“民防就是平时和战时采取的全 国性防御措施体系的一个组成部分，目的在于保护居民和国民经济免遭 敌人大规模杀伤破坏性武器及其它袭击兵器的杀伤破坏以及在杀伤和破 坏区和严重泛滥区进行救生和抢险修复工作”。 1949 年 8 月 12 日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的 附加议定书（第一议定书）中第六十一条民防是这样定义的，民防是指 旨在保护平民居民不受危害，和帮助平民居民克服敌对行动或灾害的直 接影响，并提供平民居民生存所需的条件的某些或全部下列人道主义任 务的执行。 这些任务是：发出警报；疏散；避难所的管理；灯火管制措施的管 理；救助；医疗服务，包括急救、宗教援助；救火；危险地区的查明和 标明；清除污染和类似保护措施；提供紧急的住宿和用品；在灾区内恢 复和维持秩序的紧急支助；紧急修复不可缺少的公用事业；紧急处理死 6 者；协助保护生存所必需的物体；为执行上述任务、包括但不限于计划 和组织的补充活动等十五项。 《上海市民防条例》所称的民防，是指政府动员和组织群众采取防 空袭、抗灾救灾措施，实施救援行动，防范与减轻灾害危害的活动。 另外，还有这样定义民防这个概念的，民防--是民事防护的简称， 是民众在政府和军队领导下，为抵御战争灾害、自然灾害和人为事故所 1 采取的防护行为 。 从上述民防的定义可以看到：民防定义是变化的、发展的，与民防 发展历程相呼应，如前苏联认为民防的基本任务是：保护居民免受大规 模的杀伤武器的伤害；在敌人袭击的情况下保证国民经济不受损失；在 被破坏区进行救护和抢险恢复工作。这主要是从防空袭角度来界定的。 日内瓦四公约认为民防的基本任务是：保护民众免受战争或灾害的影响； 帮助民众从战争或灾害的直接影响中恢复重建；提供民众生存的必要条 件。这已经把民防任务从防空袭向防空与防灾一体化方向转变。《上海民 防条例》认为民防的目标是防范与减轻灾害危害，基本任务是采取防空 袭、抗灾救灾措施并实施救援行动。这就更明确地把民防的防空与防灾 任务放到了同等重要的地位。 笔者认为民防这个概念可以这样界定：民防是人民防护的简称，是 1 参见/fangzh