“先行先试”应符合法治原则.pdf

字 2(309牛弟， 10删 “先行先试”应符合法治原则 从某些行政区域的 “促进改革条例”说起 ●肖 明 【内容摘要】 近年来，国务院相继批准一些城市或地区为综合配套改革试验区，“先行先试” 和制度创新成为了这一轮改革的目标和任务。一些地方相继出台一系列推动改革创新和 “先行 先试”的政策。 “促进改革条例”究竟是以法治保障改革创新，还是本身就违背了法治的基本精 神，值得探讨。改革过程应该坚持法律保留原则、法律优先原则以及责任政府的基本精神。只有 坚持和贯彻法治原则，地方性改革才能真正获得制度保障。 【关键词】 先行先试 试错权 法律保留 法律优先 责任政府 法治底线 围绕着地方如何推动综合配套改革，以及在制度上如何实现创新，有人提出，综合配套改革 说到底是个试验权的问题，关键是先行先试，核心问题就是试错权。①为此，深圳、重庆等地率先 以地方立法的方式出台了促进改革创新和改革开放的条例，鼓励地方各部门改革创新。为消除 改革者的顾虑，特别拟定了保障 “先行先试(权)”的免责条款。上述地方性法规的出台，赢得了改 革者和媒体的欢呼，也招致了公众的一些质疑。鉴于改革创新如何先行先试，先行先试要不要试 错权，试错了能不能免责?说到底都是一个法律问题。 一 、 改革创新与 “先行先试”及 “试错权” 继上世纪国家设立 5个经济特区，国务院又于近年相继批准7个地区为 “国家综合配套改革 试验区”，被媒体称之为 “新特区”O②这一轮改革的任务和 目标不再局限于经济建设方面，而是 要求统筹兼顾社会事业各个领域，以实现全面、协调与可持续发展。改革本身意味着探索、试验 和创新。综合配套改革试验区承担着各项管理制度的创新和试验任务，按照决策者的思路，在改 * 作者单位：上海财经大学，华东政法大学。 ① 参见 《综合配套改革试点的战略背景、制度安排与政策设计》，《中国经贸导刊}2006年第 l0期。 ② 自2005年上海浦东新区获批综合配套改革试点以来，截止到2009年5月，共有上海浦东新区、天津滨海新区、成都、重 庆、湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群以及深圳7个地区先后被国务院批准为综合配套改革试验 区。其中上海浦东新区、天 津滨海新区和深却I市是 “全面综合配套改革试验区”；成都、重庆是 “统筹城 乡一体化综合配套改革试验区”，武汉城市圈和长株 潭城市群是 “建设环境友好型、资源节约型社会综合配套改革试验区JlO除此之外，有意申请综改试验区的地方还有辽宁、海南、 郑州、西安、合肥、北京、江西等地。 】0 革试验的方式上，鼓励有条件 的 “试点”发挥主观能动性，率先试行一些新的制度和措施 ，通过制 度创新 ，来推动试点地区的经济发展和社会进步。通过局部地区的试验：一方面便于总结改革的 经验、思路和模式，以推动其他地区深化改革；另一方面又把改革带来的社会振荡局限在小范围 内，也可以把改革的成本降到最低。此后不久 ，“综合配套改革”这一政策便被中央和地方政府以 及有关权威媒体解读为 “对外开放和制度创新的先行先试权”。③ 随之，“先行先试”这一提法也 正式出现在国务院以及有关地方颁布的规范性文件当中，显示出中央和地方政府对 “制度创新与 先行先试(权)”达成了高度默契与共识。④ 这种区域性改革强调的是地方的 “先行先试”及 “试错权”。2006年深圳市人大常委员审议 并通过了 深《圳经济特区改革创新促进条例》，据称这是国内首部改革创新法。但是更受社会各 界关注的是该条例第42条之规定，改革创新工作发生失误 ，只要满足以下三个条件就可以免责： “ 一 是改革创新方案制定程序符合条例有关规定；二是个人和所在单位没有牟取私利；三是没有 与其他单位或个人恶意串通。”因此，这部法规也被人称为 “试错条例”。该条例将 “改革创新”界 定为体制改革创新，其范围包括经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理制度、人民代表大 会制度建设、司法工作等，基本上涵盖了现行体制改革创新的大多数方面。 社会上不少人认为，今天的改革已不同于20多年前 “摸着石头过河”的时候，很多地方的改 革之所 以止步不前 ，就是因为改革已经进入深水区，涉及到方方面面的利益格局。在这种情况 下，改革者往