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公共管理创新和实现包容性人类发展 　　[摘 要] 　　公共管理与包容性人类发展关系密切，创新公共管理对促进包容性人类发展意义重大。改革开放以来，中国公共管理创新内容丰富多样，政府与社会相互合作，民主法治水平不断提升，在促进包容性人类发展方面取得了不凡的成就，也积累了重要经验。借鉴发达国家公共管理创新的经验和教训，我国要继续推进包容性人类发展，就要完善对公务人员的培训和管理，注重为公民赋权增能，更加充分地发挥好社会组织的作用，加强公共服务，推行公民取向的政府绩效评估，强化对政府的监督和问责。中国要积极建设促进包容性人类发展的政府，在各种政策创新之外，更为关键的是公共部门人员要秉持以公心行公义的理念，落实好民众的民主权利。 　　[关键词] 　　公共管理；公共管理创新；包容性；人类发展；公平；民主 　　中图分类号：D523.3 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016 　　公共管理是政府和其他社会主体实现公共利益的组织性活动，具有极强的政治性和技术性，现代国家都极为重视提高公共管理质量。包容性人类发展理念强调要促进所有人的更加平等地，在经济政治社会文化等各个方面全面地以人为中心的发展。包容性人类发展就是当代公共管理所要实现的最核心最本质的公共利益。公共管理创新是实现这一目标的必要途径。 　　一、公共管理与包容性人类发展的关系 　　公共管理与包容性人类发展关系密切，可以从三个方面加以认识。 　　第一，共同的核心价值追求。不同时期的公共管理都内在蕴含一定价值追求，比如效率、合法性、公共性。传统的公共管理学说，由于受韦伯科层官僚制度分析和行为主义的影响，标榜“价值中立”，带来了实践中的效率至上取向。这在早期对西方国家工业化的稳定发展起到了客观促进作用，但事实上也有对公共行政的民主价值的关注。在政治哲学复兴背景下，西方国家20世纪七八十年代兴起了新公共管理运动，初始较为重视私营部门经验在公共部门的运用，把效率、效益、经济（3E，即 Efficience，Effectiveness，Economy）作为价值追求，但这些具体主张实际上是对当时政府负担过重、提供公共服务不足等的回应，体现出对公共管理之公共性的重视。后来，新公共管理运动在各种批评以及自身推进的完善中，进一步地突出了公共性，形成强调人民公民主体地位的治理理念。公共性被认为是公共管理首要的规范性价值，相较于私营部门的人员，公共管理者应当更加关注社会发展的公平、正义、平等。这一价值追求正是包容性人类发展理念的精神内核。 　　第二，政府的本质是服务于人民。政府是公共管理的首要主体，而政府的本质是服务人民。西方国家认为政府是人民达成契约建立起来的，旨在保护和实现人的权利。人的权利是天赋和不可剥夺的，包括经济政治文化社会各个方面，也是不断发展的。西方社会的人权内容随着时代发展而丰富，第一代人权强调自由权，第二代人权强调生存权，第三代人权强调发展权，政府不仅要保障和尊重个体权利，支持人们实现个人权利，还要保障和支持人们实现集体性人权。中国政府是全心全意为人民服务的政府，人权保障已经成为党和政府的共识，并被写入了宪法。整个国家正在致力于实现以人为中心的全面协调可持续发展。可以判定，无论中外，如果没有政府，就没有可能实现包容性的人类发展。 　　第三，公共管理实现人类发展。迄今为止人类发展的历史表明，仅从经济发展这一方面来看，一些国家和社会的人类发展状况停留在低水平上，甚至还有反复的循环。在经济发展的同时实现人的自由、尊严，必须是人类有意识的行为。尽管一些国家通过革命和改良实现政治体制的更替，在相当程度上为实现人类发展创造了有利条件，但日常生活中实质性的人类发展的进步，在很大程度上仍然取决于公共管理的具体运行。公共管理在相当程度上代表的国家有效性，对于纠正市场失灵给人类发展带来的伤害意义重大。什么样的公共政策，什么样的公共管理或治理机制，反映不一样的对人的发展的认识，也给人类发展带来不同影响。当代公共管理强调公共参与，强调对人民的责任，这最能体现对人的价值的尊重。 　　基于公共管理与人类发展的密切联系，创新公共管理对于推动包容性人类发展的意义不言自明。国内不少实证研究证明，公共管理中公共支出的规模及结构对不同省区人类发展具有不一样的影响，有测算表明，较高的政府支出可能会导致较低的经济增长。西方学术研究中发现的阿罗不可能定理，虽然揭示出民主体制下的政治运行不一定能够促进社会福祉最大化，但从一个侧面表明公共管理的优化意义重大。公共管理创新，就是要使公共管理满足法治、民主、公平、透明、责任、效率等目标，以更好地实现包容性人类发展。在很多时候，大量公共管理创新并不直接以促进人的发展为目标，却间接而缓慢地对人的全面发展产生深远影响。但也有一些公共管理创新直