西部地区加快城镇化体制和政策研究西部地区加快城镇化体制和政策研究.doc

西部地区加快城镇化体制和政策研究 --以成都统筹城乡改革试验为例 王娟 内容提要 现阶段体制和政策障碍极大地制约着我国城镇化的健康发展，城乡二元体制和政策缺陷是其中最根本的因素。改革开放以来尤其是西部大开发以来，西部地区城镇化进程快速推进、城镇化率较快提升，但仍明显落后于东中部甚至全国平均水平。西部地区城镇化进程中的二元体制与政策缺陷更为明显和突出。本文首先分析目前西部地区城镇化进程中存在的突出问题，接着梳理西部地区城镇化发展滞后的体制和政策成因，进而在借鉴成都探索统筹城乡发展、构建现代田园城市的新型城镇化案例的基础上，提出促进西部地区城镇化健康发展的体制创新和政策措施。 关键词西部地区城镇化体制和政策统筹城乡 一、引言 改革开放以来，我国城镇化进程持续快速推进并取得巨大成就，1978-2008年城镇化率年均约增加0.93个百分点，城镇人口年均增加1447.4万人;截至2009年末，城镇化率达到46.6%，城镇人口为6.22亿人。我国不仅处于国际公认的城镇化加速发展阶段，而且城镇化率已经逐步接近中等收入国家的平均水平。然而，我国城镇化发展水平和质量的进一步提升却受到体制和政策障碍的明显制约，这些体制和政策障碍最根本还在于城乡二元体制和政策缺陷，越是欠发达的地区城乡二元体制和政策缺陷表现得越突出，对城市化的阻碍作用也就越大，而消除这一障碍需要很长时间。我国高度重视解决影响城镇化发展的体制和政策问题，党的十六大阐明了“中国特色城镇化道路”，必须“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”;十七大要求“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”;2010年中央经济工作会议和一号文件强调“要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”，“推进城镇化发展的制度创新”。2009年我国西部地区城镇化率为39.4%，落后于东中部以及全国平均水平，制约西部地区城镇化发展的体制和政策问题尤为突出:首先，在现行城镇行政管理体制、大城市尤其是特大城市偏向下，大中小城市和小城镇发展极不协调，特大城市和一些大城市经济实力不断增强甚至畸形发展，强化城市集聚功能，抑制辐射带动作用，而中小城市和小城镇发展乏力。其次，在城乡二元体制和政策下，限制农村人口向城市自由迁徙的户籍、就业、教育、社会保障和住房保障等障碍仍未彻底破除，土地、资金等生产要素在城乡间自由双向流动的机制体制急需建立健全。再次，在现行国民收入分配、再分配制度下，城乡差距、地区差距继续扩大，西部欠发达地区城乡居民增收难、消费低，城镇化发展缺乏内生增长动力。在我国转变经济发展方式、拓展新发展空间和扩大内需的新时期，城市是西部地区经济结构调整的主战场，城镇化是西部地区经济结构调整的主要依托和现实载体，也是西部地区扩大内需最雄厚的潜力所在。同时，新时期西部地区加快城镇化必须在实践中探索开启动力源泉与缓解约束限制的路子，进入创新驱动、内生增长的发展轨道。因此，加强体制和政策创新，消除大城市尤其是特大城市倾向，破解城乡二元结构，充分发挥特大城市大城市的辐射带动作用，加快中小城市和小城镇发展，开辟城镇化发展的内生增长动力源泉，对西部地区不仅具有特殊重要的作用，而且极为迫切。成都因大城市带大郊区的区域实际以及前期卓有成效的实践探索，已成为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在未来统筹城乡发展的探索试验中将拥有更多的机制体制改革权限。成都在统筹城乡发展、“三化”联动推进城镇化的过程中，使产业、基础设施、公共服务不断向农村延伸，初步构建了要素在城乡间自由双向流动的体制机制，并实现了大中小城市和小城镇的协调发展。在全面提升和深化统筹城乡探索经验的基础上，成都近期又提出了建设“现代田园城市”的设想。成都统筹城乡发展、构建现代田园城市的新型城镇化道路，对西部地区和全国其他区域都有着积极的借鉴启示意义。 二、现阶段西部地区城镇化发展存在的突出问题 在我国城镇化加速发展、统筹城乡战略深入实施的背景下，西部地区城镇化进程不仅存在一些原有未解决的难题，同时也面临着一些新问题，具体表现在以下七个方面: (一)城镇化率水平相对较低1、城镇化率水平和增长速度都低于东中部以及全国平均水平。2009年西部地区城镇化率分别落后于全国、东部和中部7.2、17.3和2.9个百分点。1978-2008年西部地区城镇化率保持了与全国同样的推进速度，年均提高约0.93个百分点。西部大开发以来，西部地区城镇化进程显著加快，2000-2009年城镇化率年均增长1.189%，除与全国水平接近外(1.1875%)，却落后于东部地区(1.27%)和中部地区(1.4%)水平。2000-2009年，西部地区城镇化率与全国平均水平的差距由7.5个百分点缩小到7.2个百分点，与东部地区的差距由16.6个百分点扩大到17