公民问责理论意义和制度设计.doc

公民问责理论意义和制度设计 　　摘要：公民问责是行政问责的一部分，是行政问责的深化。公民问责，是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的权力监督活动。公民问责遵循以私权限制公权的逻辑，以实现对公民权利和公共利益的保障和救济。现代社会的公民问责制主要包括宪法诉讼制度、行政诉讼制度、行政复议制度以及信访和举报制度等。发展和完善我国的公民问责制，关键是要建构和完善公民问责的制度平台，降低实施公民问责的“门褴”，增强对公民问责的支持和援助，给予公民问责以充分的保护和激励。 　　关键词：公民问责；公民权利；公共利益 　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1003－0751(2007)05－001－05 　　 　　自2003年“非典”危机启动“问责风暴”以来，在短短的几年时间里，“问责浪潮”此起彼伏，并逐步规范化、程序化和制度化，极大地提高了政府工作的效率性和责任性。在2006年的《政府工作报告》中，温家宝总理提出，要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2006年9月4日，温家宝总理发表了题为《加强政府建设，推进管理创新》的重要讲话，再次对行政问责制及其相关问题进行了论述。由此不难看到党和政府对行政问责制的高度重视，也不难看到党和政府建设法治政府和责任政府的决心和努力。因此，深化政治和行政体制改革，进一步推进行政问责制建设，规范行政权力的行使，提高权力运作的效率和效能，依然是我国民主和法治建设的重要内容。 　　 　　一、公民问责：行政问责的深化 　　 　　从当前我国推行行政问责的实践来看，行政问责制主要体现出三个方面的典型特征：(1)行政问责的事由通常是造成了重大伤亡或损失、具有相当的社会影响力、并经由媒体报道引发社会公众广泛关注的重大事件，因而是比较典型的“事后问责”，如四川开县井喷事故、吉林中百商厦大火事件、密云虹桥踩踏事故、安徽阜阳“毒奶粉”事件等；(2)问责的主体通常是中央政府或上级政府，大多活跃着“国务院调查组”的身影，是自上而下的“同体问责”，而不是人大机关进行的“异体问责”，也很少有来自公民或社会组织的自下而上的“异体问责”；(3)行政问责的对象大多是行政机关的主要领导人或负责人，即多是所谓的“高官问责”或“行政首长问责”。这就至少导致了三个方面的问题：第一，媒体和政府官员们一样，都十分关注重大事件，因此一些虽然存在责任问题，但影响范围较小、不能吸引媒体和政府官员注意力的行政失责行为没有得到充分的关注和严肃的审视；第二，重大的、灾难性事故的发生只是“小概率”事件，并不是经常发生的，主要由中央政府或上级政府实施的行政问责虽然具有强大的执行力和重要的政治规范意义，但对于大量存在的“小型”的行政失责行为却是鞭长莫及、无能为力；第三，由于过多将目光聚焦于问责事件中的行政领导人或政府负责人，普通公务员的个人责任被不同程度地淡化以至忽略了，难以得到细致的清算，因而难以更好地促进行政行为的全面规范化、法制化和制度化。 　　在当前的问责模式下，问责制还存在着如下几个方面的困境：(1)上级政府特别是中央政府的注意力和行动资源是有限的，不可能对所有需要问责的事件进行充分问责；(2)上级政府或专门的权力监督机关通常与问责事件发生地距离遥远，更与需要问责的事件没有直接的、明显的利益关系，因此通常缺乏实施行政问责的深层动力；(3)相反，由政府等级体系启动的行政问责往往受到不愿问责的“诱惑”，其原因可能是庇护或偏袒，也可能仅仅是为了减少工作负担或是避免问责任务；(4)官僚制依靠组织层级传递信息所不可避免的信息失真，在很多时候会屏蔽掉一些需要问责的事件，政府对舆论监督的干预在某种程度上更是直接取消了问责；(5)即便中央政府或上级政府能获得有关需问责事件的充分信息，但过多的问责事件势必造成沉重的负担，以至于影响政府的正常工作，也增加了人力和财力上的负担。这些问题的存在，使得行政问责制缺乏可持续性。行政问责的制度化建设在某种程度上可以缓解这些问题，但显然难以解决这些问题。 　　因此，当前我国行政问责制的发展和完善，不但要继续推进行政责任制度的制度化、规范化和法制化，还必须发掘新的制度资源，寻找行政问责制向纵深发展的新的“生长点”，其中关键的是要创新和开发新的问责工具，建立起监督行政权力运作的长效机制和全面有效的制度体系。为此，建立和完善各种形式的公民问责制度，将是行政问责下一步发展的方向，也将是推动行政问责制可持续发展的根本道路。 　　公民问责，就是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的社会活动。公民问责是行政问责制的一部分。公民问责的主体是公民个人，问责的对象是行政机关及其行政人员，其最显著的特点就是由公民个人自下而上地