广东社会救助立法中若干难点研究广东社会救助立法中若干难点研究.doc

广东社会救助立法中若干难点研究 时间：2011-11-09 | 文章来源：广东社会法学网 广东社会救助立法中若干难点研究????????????????? 杨振洪 ﹡ ??? 我国农村发展长期滞后，城乡居民收入不能同我省社会救助立法，除需要进一步更新立法理念外，还需着眼于我国和我省的社会救助工作的具体实践，梳理救助实践中遇到的问题并提出对策，借鉴其它国家和外省社会救助的经验，对现有的各项救助制度进行规范、完善、提升和整合，并进行制度创新，建立合理的立法范式，构建具有前瞻性的社会救助体系和法律制度。??? 立法要体现法的价值。价值被视为美好的或值得追求事物，但在理想与现实之间存在巨大的差异。从某种意义上说，立法是在理想与现实之间寻找平衡。好高务远，立的法会成为柏拉图理想国中之“理想法”。我们力戒纸上谈兵，而是通过深入基层调查，归纳并梳理了我省社会救助工作遇到的问题与难点。这些难点大多也是全国各地社会救助工作普遍存在的，是我国社会救助立法必须解决的问题。我们不揣浅陋，试图在每个难点问题后面提出了相应的立法建议或对策。 限于篇幅，本文仅列部分问题。??? 一、社会救助法保护的是什么权利??? 法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的，立法就是要给社会主体设定权利义务。社会救助法保护的是什么人的什么权利？这是社会救助立法首先遇到的问题。??? 理论界大致有四种主张：生存权、社会保障权、物质帮助权和社会救助权。这4种观点都主张“根据宪法制定本法”。但事实上现行宪法关于公民基本权利的规定没有凸显一种内在的以一贯之的严密体系，甚至没有建构一个深刻的经得起检验的逻辑起点。“生存权说”是从宪法中“尊重和保护人权”逻辑地推出来的。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定，“国家尊重和保障人权”。但“生存权”在宪法上至今还未直接列出，宪法“尊重和保障人权”一词语焉不详。??? 虽然我国宪法没有明确规定“社会保障权”，但宪法中有“社会保障”的概念，规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。国内外也将社会救助视为社会保障的一个子系统，并且发达国家都通过立法或司法确认公民的社会保障权，有些国家的宪法中白纸黑字，明白无误地写有“社会保障权”， “社会保障权说”似乎能够成立。但社会保障权的外延明显大于生存权的外延。建立健全“同经济发展水平相适应的社会保障制度”需要打破既有利益割据和权力垄断，重新配置权力资源和社会资源的革命，其难度之大，过程之艰巨非短期内能见成效，显然，宪法概括式的规定无法完全满足确立社会救助制度的诉求。??? “物质帮助权”说具有宪法依据，我国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。许多学者因此主张这一学说。但是，社会救助实践中下岗工人虽有劳动能力，但只要处于贫困线以下，就有权获得物质帮助。宪法的这条规定却没有规定此类有劳动能力的公民也有物质帮助权。??? “社会救助权”是近几年出现的一个新名词。生存权对于社会弱者而言，当他还是强者时并不彰明较著，一旦其沦为弱者，受社会救助就成为他原来生存权的自然延伸。“因此，社会救助权就是生存权的一种特殊体现，是受救助者的生存权要求。社会救助权的实质就是法律通过权利的手段，对社会受救助者与社会其他部分成员之间利益关系的协调，这种协调是通过在立法中给予受救助者特殊的权利实现手段和赋予其特殊的权利而实现的。”? 社会救助权的权利主体是全体公民，实际主体是由于各种原因而陷入生活困境的城乡困难公民。??? 我们认为，社会救助法只能从现有宪法的条文中寻找法律依据，社会救助法保护的是公民的生存权。宪法已经庄严宣告“尊重和保护人权”，而人权首先是“生存权”，没有生存权，人的其他所有权利就形同虚设。社会救助法中的国家责任（义务）是相对于公民的生存权而言的，即国家保护、实现公民生存权的义务。生存权是一条红线，应该贯穿整部社会救助法。作为地方性法规，我省社会救助条例也应围绕保护公民生存权构筑规则体系。??? 二、如何设置社会救助体系的基本框架??? 目前，我国已经初步建立起以城乡最低生活保障、农村五保供养、灾民救助等基本生活救助制度为基础，涵盖医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、临时救助等的综合性社会救助制度体系，已有28个省（区、市）、2300多个县（市）通过下发政府文件等方式，对城乡社会救助体系建设进行了统一部署，建立健全了各项社会救助制度。但各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大。??? 从逻辑分析来看，各地对统一的社会救助体系的概念有不同的表述，其内涵与外延大相径庭。上海市提出“本市社会救助工作将围绕改革、发展、稳定