城乡建设用地增减挂钩：政策性质及实践逻辑.pdf

第14卷 第5期 南京农业大学学报(社会科学版)2014.14(5) 2014年9月 摇 摇 摇 摇 摇 Journal of Nanjing Agricultural University(Social Sciences Edition)摇 摇 摇 http:/ / 揖土地问题铱 城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑 谭林丽,刘锐 (华中科技大学 中国乡村治理研究中心,湖北 武汉430074) 摘摇 要:学界对城乡建设用地增减挂钩政策存在误解。 土地指标的价格不是凭空而来,而是与近郊土地的增值收 益有关。 增减挂钩政策的出台与国家偏紧的建设用地指标供给策略有关,它是彻底的政府再分配,不是市场行 为。 城乡建设用地增减挂钩政策实践中存在的问题,与央地目标的博弈,地方指标的分配方式,官民利益的互动 等有关,不仅仅是政策设计有漏洞、产权改革不彻底。 城乡建设用地增减挂钩政策的性质和实践逻辑决定了其很 难实现“保统筹、保发展、保红线冶的目标。 要完善城乡建设用地增减挂钩政策,须直面农民的公共品诉求问题。 关键词:城乡建设用地;增减挂钩政策;土地性质;政策悖论;农民诉求 中图分类号:F301郾2摇 摇 文献标志码:A摇 摇 文章编号:1671-7465(2014)05-0076-08 [1] 现象。 华生认为,增减挂钩政策推翻了土地市场 一、问题的提出 依照位置定价的基本原则,有明显的错误利益导 向,造成地方政府和开发商勾结起来赶农民上楼的 [2] 2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减 后果。 赞成者如宋娟等人认为,落实增减挂钩政 挂钩试点管理办法》,即依据土地利用总体规划, 策,有利于提高土地利用效率,优化城乡建设用地 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地 结构,改善农村经济面貌,夯实新农村建设基 [3] 块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同 础。 周其仁则认为,增减挂钩经过多年的实验和 组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦, 探索,效果明显,应予肯定。 今后的村庄撤并应尊 最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积 重农民意愿,利用市场机制形成挂钩指标价格。[4] 不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理 二是从制度与结构的角度讨论增减挂钩政策 工作。 的改革。 制度完善论者如徐小黎等人认为,增减挂 城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩) 钩政策是现实可行、各方受益的,但地方实际操作 政策自实施以来,在改善农村居住环境,促进新农 存在一些问题,为保证该政策的有序健康实践,应 村建设;保障土地集约利用,保护耕地总量平衡;拉 该加强部门沟通合作,尊重农民主体地位,完善制 [5] 动城乡投资消费需求,推动城乡一体化发展等方面 度设计监管,严格土地管理程序。 陈美球等人认 发挥了积极作用。 不过,从大量的新闻报道、政学 为,为确保增减挂钩政策中的农民利益,应该建立 两界的研究来看,还都存在很多问题。 从已有的研 科学的公众参与机制,实践差异化的增减挂钩政 究看,主要有两种研究路径: 策,严格农民利益保障监督机制,积极探讨农村宅