公共政策概论6-9章.docx

第六讲　　政策对象公共政策研究往往强调政府如何制定和执行政策，也容易忽略政策对象在政策制定和执行过程中的作用。史密斯模型将政策对象纳入政策系统当中来考虑是一大进步，不过它只局限于政策执行的环节之上。从整个公共政策系统来看，政策主体（也就是政府）和政策对象之间相互影响，政策是用来约束或激励政策对象的，政策对象对政策的理解和态度也影响着政策目标和效果的最终实现。因此，需要给予政策对象足够多的关注：关注政策主体与政策对象之间的关系，关注政策与政策对象之间的关系，关注整个公共政策体系在面对不同政策对象时可能面临的现实选择。一、政策对象的复杂性　　1．政策客体与政策对象　　政策客体包含的内容更加广泛，有“人”和“事”两个方面：不仅包括政策对象，也包括政策需要解决、避免和防止的社会公共问题。政策对象仅仅是“人”的方面，通常理解为社会公众。有的场合也叫做目标团体，比如在史密斯模型当中；确切的说法应该是目标群体，因为政策对象并不总是表现为组织性强、结构严密的团体。　　2．社会公众　　（1）从三种私人利益看政策对象　　正常利益的载体是所有社会成员。涉及正常利益的公共政策通常以全体社会公众作为政策对象。比如，确定粮食的价格。　　角色利益的载体是部分社会成员，一部分社会成员扮演这样的角色，也就拥有这样的角色利益；另一部分社会成员扮演那样的角色，就拥有那样的角色利益。涉及到角色利益的公共政策通常只以扮演特定社会角色的公众作为政策对象。比如，公车改革和农产品价格的问题。　　失常利益的载体是部分社会成员，往往与这部分社会成员采取的“非法”行为相关。涉及失常利益的公共政策通常以从事不法行为的社会成员作为政策对象。比如打击走私、扫黄打非、严打等等。（2）从公共利益看政策对象　　全球性、全国性、地区性、社区性公共利益涉及到的社会成员通常仅限于相应的地域范围之内。政策对象的广度明显地有所不同。　　秩序性、基础性、服务性、保障性的公共利益可能涉及到全体社会成员，也可能涉及到部分社会成员。比如，法律是用来维护秩序的，对所有社会成员都有约束力；社会保障在长期里是以全体社会成员作为政策对象的，只是在短期内以部分社会成员作为政策对象。　　由于社会公众扮演着不同的社会角色，也有不同的利益需求，所以他们往往是多个政策的政策对象。当多个政策同时作用于同样一些社会公众时，政策配套性的问题就体现出来了：政策不配套，社会公众的预期就不明确，有可能出现“政出多门”的情况。另一方面，政策对象可能遵守所有的政策，可能只遵守一部分政策，也可能“利用”一些政策来获得相应的利益。　　3．特殊的政策对象　　政府官员通常被认为是政府主体的一部分，他们事实上也有可能成为政策对象。这种二重性应该得到充分的重视。比如，改革福利分房政策，涉及到行政诉讼的相关法律和政策，就是直接以政府官员作为政策对象的。另一方面，涉及到政府官员正常利益的政策也是很常见的。比如社会保障政策和相关的价格政策。　　4．现实的政策对象和潜在的政策对象　　大多数政策都有明确而现实的政策对象，比如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。但至少在三种情况下政策对象会发生变化：　　（1）执行政策时无法明确地区分政策对象（职业乞讨人员算不算政策对象呢？）　　（2）政策“牵一发动全身”的特点决定了会引出一些潜在的政策对象，比如提高农副产品的价格。　　（3）随着政策本身或政策环境的发展变化，政策内容有所丰富，政策对象也会有所变化。比如个人所得税起征点的变化。　二、对政策对象行为规律的特殊关注　　1．政策对象是理性的　　政策发挥作用的主要媒介就是预期，政策对象也总是有自己的理性预期。政策调整时，政策对象的预期就会变化。比如，超生罚款给人的预期可能是严厉的，征收社会抚养费给人的预期是相对宽松的。这会对政策效果产生影响。　　2．政策规避行为是一种理性的行为　　政策对象可以规避政策的目标，可以规避政策的弹性，也可以规避政策的条文。由此可以得出的结论是：政策对象并不必然遵守和服从政策；也不能过多地责怪政策对象“钻空子”，而应该从政策设计角度入手完善政策。　　3．政策对象的个人理性与公共理性　　个人理性体现的是政策对象的私人利益。但作为“社会”的一员，作为“社会”的行为主体，也应该体现公共理性。一是要遵守规则，二是要遵守公共道德，三是需要通过相应的政策来培育公共理性。4．政策对象对政策本身的理解　　政策对象可能愿意遵守和服从政策，但对政策的理解会有偏差。通常讲的提高国民素质就是属于这个范畴。　　5．政策对象的预期与政策主体预期的分离　　前者更加偏重于个人利益，后者更加偏重于公共利益。问题的关键一是在于“换位思考”，让政策主体站在政策对象的立场上来思考和完善政策。二是将个人利益和公共利益统一起来，将政策主体的预期和政策对象的预期结合起来。　　三、政策主体与