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关于我国区域规划基本理论问题的认识 作者：刘 通 单位：宏观院 报告全文： 　　■区域规划的基本问题 　　●区域规划与国土规划 　　区域规划本身是一项实践性很强的活动，具有很深的历史烙印，区域经济发展中存在的主要问题因时而异，各个时期对区域规划的理解都具有合理性。但随着工业化和城市化的加速发展，以前关于区域规划各种理解的局限性逐步暴露出来。比如，区域规划与地区性国土规划的出发点是不同的，区域规划是从协调行政区关系的目的出发开展的，是利益相关的数个行政区总体利益最大化；国土规划是从单个行政区空间利用效益最大化出发开展的，其结果并不能保证利益相关的数个行政区整体利益的最大化。国土规划更加注重效率，区域规划更加强调协调。 　　●区域规划与地区性发展规划 　　区域规划与地区性发展规划也存在重大区别，地区性发展规划的项目布局是通过项目建设而形成的，是属于已经或者即将进行的布局；而区域规划中的项目布局属于未来设想的布局，是一种理想状态的布局，规划中的项目是否实施并不确定。将区域规划等同于利益分配方案的最大缺陷是将过程与结果混淆起来，规划短期过程中需要博弈，需要进行权利分配，但规划一经制定，便具有指导资源配置的功能，促进行政区关系的协调。 　　●区域规划的对象既可能是经济区域，又可能是生态环境攸关区域 　　随着我国工业化和城市化的加速推进，经济区域和功能区域相互交织，编制区域规划要考虑区域经济联系和生态环境功能的完整性。经济区域是经济上密切联系的区域，从投入角度看，是区域主要产业所需投入品的供给地区；从产出角度看，是主要产业所生产产品的销售地区。从某种意义上讲，也就是保持区域经济正常运行所涉及的必要区域。我国历史上形成的行政区划分主要考虑到国家进行政治管理的需要，比如同属于海河流域的北京、天津和河北省被划分成三个单独的行政区。在行政区经济的影响下，形成了北京、天津经济十分发达，而周边地区如承德、张家口等地区却比较落后的现象。因此，对于这些经济联系、人员往来本来十分密切的区域，需要上级政府通过制定长期规划协调行政区关系，促进区内合理分工，提高区域整体效益。 　　●区域规划要解决行政区经济发展所产生的外部效应问题 　　生态环境攸关区域是生态环境上明显相互影响的区域和产生明显单向影响的区域。一个行政区域的生态破坏和环境污染导致相邻行政区受到明显的损失，比如江苏或浙江对太湖的污染，破坏了太湖的生态环境，都会使对方受到损失；辽宁、河北、天津、山东对渤海的污染都将使其他省市受到损失；河南对淮河的污染使安徽受到损失。我们将这样的区域称为生态环境攸关区域。一般来说，生态环境攸关区域主要有三种类型：一类是太湖型区域，即共同污染，共同直接受损。一类是渤海型区域，即共同污染，无人直接受损。一类是淮河型区域，即上游污染，下游直接受损（这里的上下游划分只具有相对意义）。只有通过国家的统一规划才能从根本上防止类似太湖那样的生态环境灾难发生。 　　■协调关系与优化布局是区域规划的基本作用 　　区域规划是为了解决制约整个区域整体利益最大化的基础性、根本性、共同性、长期性问题而出现的，它以规划的形式，来协调行政区关系、优化空间开发结构和提出区域政策的基本框架。行政区关系是最重要的区域关系，但单个行政区域的发展在行政区规划的指导下容易出现无序甚至混乱的状态，进而对相邻行政区的发展产生不利影响，导致行政区间的冲突。因而，需要区域规划来规范行政区的发展方式和发展目标，弥补市场缺陷，合理调整政府间资源利用和税收分配关系，实现区域共同利益最大化。优化空间开发结构是指经济空间中增长极、发展轴、发展带之间保持合理的关系。区域规划是在尊重生产要素集聚与扩散规律的基础上，结合区域发展条件，对生产要素在区域之间的配置进行合理安排，提高资源配置的空间效益。 　　■区域规划涉及的八个方面内容 　　区域规划既包括了空间规划的内容，又包括部分发展规划的内容，是空间规划和发展规划的有机融合，它是空间规划和发展规划中最重要、最长远、可逆性差的内容通过规划的形式落实到地域空间上。总体来看，区域规划内容主要包括以下八个方面： 　　一是主要功能区的划分，将优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的范围落实到大致的空间上。二是空间布局框架与城镇体系建设，明确区域空间开发结构。三是区域内资源合理利用和产业发展方向与布局。四是基础设施布局，明确区域内公路、铁路、水运、航空、电网、管道等主要基础设施的走向、节点、等级、数量等。五是大流域治理，主要是指流域内防洪、排涝、减灾、抗旱的统筹安排，实现流域水资源及相关资源开发的合理利用。六是生态环境保护。七是人口分布与城市化，主要是大致预测人口的分布及其变化趋势。八是区域内外经济合作。 　　■区域规划是编制其他规划的基础和依据 　　区域规划属于基础性规划，