宋才发：切实以《城乡规划法》统筹城乡建设用地案例.doc

宋才发：切实以《城乡规划法》统筹城乡建设用地 切实以《城乡规划法》统筹城乡建设用地 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 原有的城市规划法律制度不适应我国完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划《城乡规划》了各类规划审批层级修改程序强了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任城乡统筹十届全国人大常委会第三十次会议通过自年月日起施行。由“城市规划”到“城乡规划”一字之差，调整的对象从城市走向城乡，将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系，建立在城乡二元结构上规划管理制度，进入城乡一体规划。律制度不适应我国来自建设部统计数显示，底城镇人口已从改革开放之初亿人达到亿人，城镇化水平也从不到增长到近。相对于速发展城镇化进程，一法一条例年月七届全国人大常委会通过城市规划法，年月国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》适应由于一法一条例就城市论城市、就乡村论乡村规划制定与实施模式，对规划编制和修改规定原则，城市和乡村规划之间缺乏统筹协调特别是对乡村规划无法体现农村特点，农村无序建设和土地浪费严重。在总结城市规划法和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验基础上，新出台对规划制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了较详细规定，对乡规划和村庄规划制定和实施作了明确规定。城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内全部城乡规划统一纳入一个法律管理目是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。《城乡规划》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”[1]两个阶段，取消了原有的分区规划并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，解了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。《城乡规划》强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任明确了各类规划审批的层级和程序将近期建设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，规划实施的计划性和有序性规定乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划报上一级人民政府审批规划内容“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求” [2]等。《城乡规划》乡规划、村庄规划从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划《城乡规划》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）[3]工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件简化许可环节对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。《城乡规划》强调社会公共利益放在位置，对城乡规划基本原则特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护明确提出城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能“先规划后建设”城乡规划法实施后，必须依照此后陆续制定的“镇域规划”“村域规划”执行，一块土地的具体功能在规划中明确引进的企业做什么在哪片土地上开发土地的规模与面积有多大都必须按照规划进行不符合规划的，城乡规划法上级规划部门有权力制止，而且规划建设部门对违反规划的建筑实施拆除。城乡规划法改变大型企业单位到农村低成本获取土地的行为同时也防止政府官员利用城乡之间的级差地租，抢先储备土地损害农民利益城乡规划法[4] 土地利用规划在整个规划体系中处于基础地位。规划是政府行使经济社会管理职责，加强宏观调控的重要手段，规划不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关，主要取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理经济社会发展的政策取向。在我国与土地开发利用相关的规划种类，主要有土地利用规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、基础设施建设规划、国土规划、区域规划、主体功能区规划、矿产资源规划等。这些规划又可以划分为两大规划体系，即经济社会发展规划体系和空间规划体系。土地既是人们重要的生产要素，又是生活和生产活动的基地与场所，任何空间