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集体公益性建设用地使用权研究

摘要

完善农村公共设施、发展农村公益事业是“乡村振兴”战略的题

中应有之义，集体建设用地又是建设公共设施、发展农村公益事业的

重要基础。为此，当前农村土地法制改革有必要重视用于农村公共设

施、公益事业建设的集体建设用地，即集体公益性建设用地。因此，

本文聚焦集体公益性建设用地，分析并完善此类土地的基本理论，检

视其利用现状和规范存在的问题，进而提出通过完善土地使用权规则

推动集体公益性建设用地开发、利用的建议。

首先，从集体建设用地的共性与类型出发，可以认识到集体公益

性建设用地属农村集体建设用地在土地用途管制下的亚种类，具有集

体建设用地的普遍特征。作为集体土地，其公益性实现首先在于满足

农村地区公共设施、公共服务建设的用地需要。综合上述两点，集体

公益性建设用地的外延与内涵得以探明，根据其“公益性”内核，其

在学理上及规范层面均宜表述为“集体公益性建设用地”。

其次，当前集体公益性建设用地存在诸如用地不足、建设开发乏

力等现实问题，法律规范层面的问题是现状的重要成因。其中，使用

权规则的缺漏尤为突出，完善集体公益性建设用地使用权规则不可谓

不必要。

再者，集体公益性建设用地作为公法私法深度交融的领域，宜通

过公法私法综合调整，集体公益性建设用地价值的发挥需要使用权秩

序进行保障，且完善集体公益性建设用地使用权规则符合物权法的原

理。就现实而言，完善集体公益性建设用地使用权契合当前农村土地

法制改革的整体基调，在立法技术上也具有可行性。

由此看来，通过完善土地使用权规则推动集体公益性建设用地开

II

发、利用实为可供深入探讨的改革进路。顺着这一思路，对于集体公

益性建设用地使用权规则的完善，就其物权变动，有必要推动使用权

的设立向集体公共利益、集体意愿回归，形成合乎集体公共利益的使

用权流转、消灭机制；使用权主体应进行严格限定；使用权的客体在

明晰范围的基础上可以进行更为细致的类型化；就使用权的内容，使

用权的占有、使用权能应当予以明晰，使用权的收益权能可以在确保

不致农村公共福祉减损，不违背农村公共利益追求的情况下灵活对

待，至于诸如土地使用权的抵押、互换等使用权的处分则仍然应当予

以严格限制。

关键词：农民集体；公共利益；集体土地；公益性建设用地；建设用

地使用权

III

目录

绪论1

一、研究背景与意义1

（一）研究背景1

（二）研究意义2

二、研究的现状3

三、本文的创新之处6

四、研究方法与行文逻辑6

（一）研究方法6

（二）逻辑框架7

第一章集体公益性建设用地基本理论分析8

第一节集体公益性建设用地与集体建设用地的关系8

一、集体建设用地的共性8

二、集体公益性建设用地在集体建设用地体系中的位置...10

第二节集体公益性建设用地上的公共利益实现13

一、公共利益范畴的开放性13

二、集体建设用地上公共利益实现的厘正13

第三节集体公益性建设用地的界定14

一、集体公益性建设用地外延与内涵14

二、集体公益性建设用地的概念表述16

第二章集体公益性建设用地利用现状与规范问题检视18

第一节集体公益性建设用地建设利用的现状18

一、集体公益性建设用地供给不足18

二、集体公益性建设用地开发能力不足19

三、集体公益性建设用地及地上设施闲置20

第二节集体公益性建设用地法律规范存在的问题21

一、集体公益性建设用地使用权运行的制度空间不足21

二、集体公益性建设用地使用权适配规则缺乏针对性23

第三章完善集体公益性建设用地使用权规则的理论证成25

第一节完善集体公益性建设用地使用权规则的正当性25

一、集体公益性建设用地的开发利用宜公私法综合调整...25