农地“三权分置”政策背景下的“三权”定位及其关系.pdf

网络出版时间：2017-01-05 08:18:39 网络出版地址：/kcms/detail/37.1372.Z0818.002.html 农地“三权分置”政策背景下的“三 权”定位及其关系 张旭昕  （华东政法大学 法律学院  上海  200042 ）  摘 要：在农地“三权分置”政策实施的法律框架中，集体土地所有权作为 一种观念性的终局意义上的所有权仅具有权利宣示的作用；替代传统意义上的所 有权进入二级市场交易流转的是集体土地承包经营权；土地经营权作为一种新型 权利，既可设定在承包经营权之上，也可设定于集体土地所有权之上，其与原有 的承包经营权并非简单的并列关系。“三权”之间的设定关系决定了其权利边界 及相互之间的对抗效力。 关键词：三权分置 集体土地所有权 承包经营权 土地经营权 自中共“十八大”提出改革我国农村土地承包经营体制，建立“三权分置” 的新型农地经营模式以来，经济学界和法学界对“三权分置”模式实施的探讨呈 现井喷态势。“三权分置”的提法源自经济学界基于对农地集约化经营的思考及 对农地功能重新分割的认识，并为管理层所认可进而成为官方的改革目标，比较 符合效率原则。但将其付诸实践，作为一种法律、政策而实施，还有相当多的理 论细节问题亟待厘清。2016 年 10 月 30 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发 的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就完善农村土地所 有权、承包权、经营权分置的办法提出了若干具体意见。有学者指出：“把土地 承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权‘三权分置’， 是农用地产权制度演变的大趋势。”1在上述意见发布之后于 11 月 3 日举办的国 务院新闻发布会上，农业部部长韩长赋全面解读了“三权分置”这一农村改革的 重大创新。但无论上述《意见》还是部长答问，均未就“三权分置”政策下的“三 权”定位尤其是其中新设的土地经营权定位发表倾向性意见，这表明管理层对此 问题尚处存疑和观望状态。至于学术界，对此问题的观点更是众说纷纭、莫衷一 是。如有学者认为：“承包权与经营权分置，建立所有权、承包权及经营权三权 分置的农地权利体系，是中国农地权利制度的既定政策选择。……我国现行物权 法关于用益物权客体范围的界定过于狭窄和僵硬，阻碍了对物的多维利用。依循                                                               1  叶兴庆：《集体所有制下农用地的产权重构》，《毛泽东邓小平理论研究》2015 年第 2 期，第 1 页。  收稿日期：2016‐11‐22  本文系国家社科基金重点项目——“三权分置”政策背景下农村土地承包经营权益实现研究（课题号： 16AFX017）的阶段性研究成果。    1    多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权 为标的的用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权， 1 可以同时成立而并不冲突。”按照这种观点，土地经营权为设定于承包经营权之 上的“次用益物权”。还有学者从功能主义的分析思路出发，提出了“三权分置 的四权实现”的观点，并认为：“三权分置的政策目标，是在坚持集体土地所有